最高人民法院


最高人民法院关于李理河与潘继伙宅基地租赁纠纷一案的批复

1985年11月21日，最高人民法院

广东省高级人民法院：
你院一九八五年七月一日（85）粤法民字第14号关于英德县李理河与潘继伙宅基地租赁纠纷一案的请示报告收悉。
据你院报告所述，李理河与潘继伙诉争的宅基地原系李理河之父李司保的产业，其上盖于抗战期间被日寇炸毁，仅留残墙。一九四六年十二月，潘继伙的父亲潘李、伯父潘允林和潘允德三兄弟承租了该宅基，与李司保订立的租赁契约载明：从一九四七年起该宅地与残墙租给潘家使用，年租谷为二百斤，租期二十年。租赁期间任由承租人加建上盖使用，租期届满铺屋业权归出租人所有。潘家承租后，在该宅基残墙上建房居住，交过两年租谷，解放后，只按期向政府交纳房地产税，不再向李家交租。一九六七年租赁期满，李理河要求按约收回宅基和房屋，并向英德县人民法院起诉。
经研究，我们认为：该案涉及对解放前劳动人民之间的宅基地租赁契约是否承认和保护的问题。根据一九五0年颁布的土地改革法和一九五四年宪法的规定，国家依法保护农民的土地所有权，允许出租、买卖土地，所以李理河与潘继伙的宅基地租赁关系，在当时是受国家政策法律保护的。农业社会主义改造完成后，农村土地属于集体所有。中共中央一九六二年九月公布的《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条明确规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。一九八二年宪法第十条又明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有……任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。因此，村镇土地自《农村人民公社工作条例修正草案》公布后，社员对宅基地只有使用权，没有所有权。故李理河与潘继伙双方的宅基地租赁关系自此即随之解除，其原订租赁契约亦不再受国家政策法律保护，李理河要潘继伙按原契约交回铺屋的请求，不符合我国现行政策法律的规定，依法不予支持。但根据该案实际情况，考虑双方的合法权益，我们除同意你院意见，即黎洞圩下水巷口9号房屋所有权和该房宅基地的使用权归潘继伙，潘继伙应补偿李理河的残墙折价款外，另对潘家在《农村人民公社工作条例修正草案》公布前所欠的租谷，亦应合理地清偿补付给李理河。
此复。


检察机关化解社会矛盾工作机制研究

张碧波


　　当前，我国的改革发展正处于关键时期，这既是一个“黄金发展期”，又是一个“矛盾凸显期” 。面对新时期社会矛盾的新情况，检察机关深入研究社会矛盾的特征和成因，积极探讨防范和化解社会矛盾的工作机制，对于维护社会政治稳定，构建社会主义和谐社会具有重要的意义。
　　一、当前检察机关面临的社会矛盾主要特征
　　在我国改革开放不断深入和政治经济体制发生深刻变革的大背景下，社会矛盾呈现出多样性和复杂性。社会矛盾已成为影响改革、发展、稳定大局不可忽视的重要因素。作为检察机关，担负着维护社会公平正义的神圣职责,不可避免地面临着各种错综复杂的社会矛盾,主要表现在：
　　（一）刑事犯罪居高不下。犯罪活动是一种严重的社会矛盾，是“蔑视社会秩序最明显最极端的表现” ，对社会稳定的消极影响相当突出而又直接。当前，刑事犯罪人数有所上升，就我院受理公安机关提请批捕的刑事案件看，2007年有150件217人，2008年有141件220人，2009年有153件229人；犯罪低龄化倾向突出，未成年人犯罪所占比例越来越大；犯罪主体主要是没有固定职业的社会闲散人员、流窜作案人员以及外来务工人员。犯罪类型主要集中在暴力犯罪、侵财型犯罪，尤其是农村杀人、伤害、强奸、抢劫等暴力犯罪呈逐年上升趋势；犯罪手段科技化含量不断提高，结伙、团伙犯罪比例增大，并已出现“涉黑”犯罪。
　　（二）腐败问题依然严峻。虽然惩治腐败是我们党的一贯立场和方针，而且逐年加大力度，并取得了令人瞩目的成绩，赢得了人民群众的衷心拥护。但“当前我国还存在诱发和产生腐败的土壤和条件，今后一个时期腐败现象仍有易发多发的可能” ，腐败并未得到有效遏制，在某些时期、某些地方、某些领域甚至还呈蔓延之势，主要表现在犯罪的人数越来越多，职务越来越高，金额越来越大。最高人民检察院统计数字显示：2010年上半年,立案侦查贪污贿赂犯罪案15828件，涉及20761人,同比分别上涨3%和6.9%，其中，大案11590件,占立案总数的七成；要案1426人,占立案总数的6.9%；工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国资管理、金融等领域贪污贿赂犯罪易发多发，特别是国家加大投入力度的农村基础设施建设、生态环境保护等领域，土地出让、征地补偿、移民拆迁等资金密集、监管难度大的环节，贪污贿赂犯罪高发。
　　（三）信访诉求继续攀升。随着社会经济、文化的快速发展，社会利益格局的大规模调整，大量的社会矛盾以信访诉求的形式涌入司法领域。从近年来我院受理的信访案件看，主要呈现出三个特征：一是群体性。上访人数较多、规模较大，说理劝返工作难度大；二是突发性。因交通、医疗、安全生产等突发性事件，当事人认为处理结果不合自己要求，就通过上访制造影响，以期达到实现愿望的目的；三是组织性。为了争取共同的利益，有目的、有组织地采取上访行为；四是非管辖性。从受理的信访案件上看，有一半以上不属于检察机关管辖，其中缘由是有些群众相信检察机关，也有的是不懂法律盲目投诉；五是非正当性。一些信访者以使用暴力、到省进京、越级集体访作为向地方党委政府施压的重要手段，干扰政府的正常工作秩序，甚至作为获取不合理、不合法利益的手段，违背了我国的信访制度。
　　（四）群体性事件频繁发生。目前，在免除各种税费、实施种粮补贴的情况下，我国农民维权的利益诉求呈现出多元化、复杂化态势，“集体暴力抗争”正日显突出。较其他维权方式而言，“集体暴力抗争”的破坏性更强、后果更严重 。可以说，群体性事件“在很多地方已成为影响社会稳定的第一位的问题”。从全国范围来看，近年来，相继发生了重庆“万州事件”(2004)、安徽“池州事件”(2005)、浙江“瑞安事件”(2006)、四川“大竹事件”(2007)、贵州“瓮安事件”(2008)和湖北“石首事件”(2009)，等等。一些看似微小的普通民事纠纷最终演变成公然打砸抢烧党政机关的大规模群体性事件，无论是冲突的激烈程度还是造成的实际损失和负面影响，上述事件都是近些年来比较严重的 。引发非法群体性事件的原因复杂多样，但一些地区的干群关系紧张、劳资关系紧张，群众的合法权益和利益诉求得不到保护是其中非常普遍的诱因 。
　　二、社会矛盾形成的主要原因
　　社会矛盾产生的原因是多方面的，从深层次分析，存在以下共性的体制性、社会性原因：
　　（一）利益分化。从20世纪90年代中期开始，我国已进入利益分化阶段，收入分配呈现出向上层集中、阶层收入差距扩大的趋势。亚里士多德在论述古希腊的政治变迁时写道：“无论在什么地方，不平等总是动乱的起因。”社会利益分化不当使利益分配的不公平现象增多，引起多数社会成员的不满，导致社会关系紧张，利益矛盾和冲突加剧。同时，由于我国目前的收入差距在一定程度上是由于不合理、不合法的因素造成的，加上利益表达机制不健全，在利益分化过程中，一些利益受损的社会成员和群体超越法律规范，以不理智的行为表达利益需求，由此诱发了犯罪行为，突出表现在一些自身利益得不到满足的利益主体互相效仿，不惜采取抢劫、盗窃、诈骗等犯罪手段来获取利益，最终导致犯罪猖獗，社会治安恶化，引发大量的社会矛盾。
　　（二）腐败行为。当前在社会中存在的腐败行为多为经济领域的贪污受贿、铺张浪费，大吃大喝；有的直接把人民的财富变为已有，随意挥霍浪费。经济领域的腐败行为还向政治领域渗透蔓延，个别领导的官僚主义、以权谋私、拉帮结派、提拔亲信等，这种腐败行为不仅侵占了人民利益，而且是少数人侵犯了多数人的民主权利，对于人民利益危害更大。显而易见，经济领域、政治领域的腐败其实质都是一些人侵占多数人的利益而形成一种特殊形式的群体矛盾。尽管多数腐败行为属于人民内部矛盾，但是它对党和国家的危害最大，可以影响其他人民内部矛盾的发展变化，腐败达到一定程度可以引发矛盾由非对抗性矛盾向对抗性矛盾转化。
　　（三）决策失误。决策的失误容易产生广泛的社会矛盾。当前，在资源配置、财产分配、劳动就业、社会保障、公共服务、市场监管等重大决策的过程中，由于没有健全的内部决策规则和程序，而为了迎合少数领导和既得利益者，或者为了个人政绩而急功近利地作出损害甚至牺牲多数群众利益的决策，最终出现“政策一出台,矛盾跟着来”的被动局面。2008年云南孟连 “７•１９”事件就是“为既得利益者决策”的一个典型案例。长期以来，孟连部分胶农与橡胶企业之间存在错综复杂的利益纠纷，但当地少数县乡领导干部把企业提供的豪华越野车作为“坐骑”，收取企业的好处，自然为企业办事。当企业与胶农发生利益冲突时，县委、县政府不是站到维护群众利益的立场上，而是应企业请求做出严打“农村恶势力”的错误决策，调动警力对部分胶农实施抓捕，由此引发２死６１伤的严重警民冲突事件。
　　（四）法治建设滞后。现代民主具有内在的调节机制，人们可通过投票、听证会解决分歧，化解利益矛盾冲突。由于我国民主制度还处在发展阶段，依托民主制度化解社会矛盾的途径、方式和方法还没有成熟，造成部分地区政群、党群关系紧张，群体性事件频繁发生。同时，我国各项法律制度、规则正逐步制定和完善，一些领域还存在法律上的“空白”，难以有效预防和化解人民内部矛盾。“有的虽有法律规范,但弹性过大,可操作性差，容易使人们钻空子，为自身牟取非法利益” ，使一些国家工作人员不执法甚至乱执法。又因为法治建设的滞后，一部分群众的法制意识淡薄，依法维权意识较差，难以适应建设民主法治社会的要求，具体表现为利益诉求方法不当，行为过激，如部分上访群众不听取政府有关部门政策解释，不断采取缠访的形式无理取闹，扰乱了正常的社会秩序和机关工作秩序。
　　（五）化解机制不完善。法治建设的深入发展，使社会矛盾纠纷当事人的意思自治程度越来越高，这就决定了国家司法权应当尽可能少地介入矛盾纠纷。也就是说，化解矛盾纠纷，除了诉讼方式外，更多的需要非诉讼调解机制，通过基层人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等多种方式来解决各种社会矛盾纠纷。但当前的种种因素影响了非诉讼调解机制的发展和运用：一是国家不够重视。目前，国家将主要资源集中配置于司法机关和正式的诉讼程序，对其他纠纷解决方式的制度建设重视不足，投入相对薄弱，导致民间解决纠纷的效力低下，能力退化 ；二是社会不够尊重。随着法治建设的深入发展，民众的权利和诉讼意识增强，国家也引导民众走司法解决之路，媒体宣传上往往把“诉讼”作为解决社会矛盾纠纷的正面途径进行报道，加上群众对非诉讼纠纷解决机制的功能、程序和优点不够了解，造成非诉讼调解机制应用少；三是衔接不够规范。化解社会矛盾纠纷的各种方式之间、诉讼和非诉讼解决方式之间没有形成规范有效的衔接，同时由于审判机关对非诉讼解决方式不情愿配合甚至不屑于配合，使它的效力得不到司法强制力的保障，不利于纠纷的有效化解，最终是造成社会矛盾积淀。
　　三、化解社会矛盾的工作机制
　　检察机关要想在化解社会矛盾，构建和谐社会中实现自身价值，最重要的是立足本职，合理运用法律和政策手段，既要确保法律效果又要兼顾社会效果，既要科学定位检察职责，又要严格把握化解矛盾的原则，不断提高化解矛盾的能力，寻求最佳方式和效果。
　　（一）执法办案机制。执法办案本身就是解决矛盾纠纷、协调利益关系的工作，是检察机关推进社会矛盾化解的首要任务和基本途径。因此，检察机关要把化解矛盾纠纷贯穿于执法办案的始终。
　　一要加大查办民生领域职务犯罪力度。腐败是社会矛盾的成因之一，特别是发生在涉及民生及群众利益领域的腐败，危害广大人民群众利益，激发社会矛盾。检察机关要关注那些有可能引发深层次社会矛盾和群体性事件的职务犯罪案件，如涉及企业改制、征地拆迁、环境污染、社会保障、安全生产等领域的贪污贿赂和渎职侵权案件。通过查办这类案件来维护群众利益，化解社会矛盾，切实保障国家职务行为的廉洁性和客观公正性，有效缓解因国家工作人员和国家机关工作人员的不廉洁、不公正形成的人民群众对国家机关的不满情绪，及时化解因职务犯罪可能引发和激化的社会矛盾。
　　二要贯彻执行宽严相济刑事政策。刑事犯罪作为严重的社会矛盾，必然要依法严厉打击，维护社会稳定；但更重要的是要运用宽严相济刑事政策，减少社会对抗，使由犯罪引起的各种矛盾，得以化解和处理。实践中，要落实宽严相济刑事政策，提高运用法律政策化解矛盾纠纷、增强社会和谐的水平：对案情简单、事实清楚、证据确实充分和犯罪嫌疑人、被告人认罪的轻微刑事案件，积极推行刑事和解，确保法律、社会和政治三效果的有机统一；对未成年人犯罪案件，要采用适合未成年人生理、心理特点的办案方式，探索对未成年人犯罪嫌疑人适用非羁押强制措施，对犯罪情节轻微、主观恶性小的未成年犯罪嫌疑人依法适用不起诉；对老年人犯罪以及因邻里、亲友纠纷引发的轻伤害等案件，要依法从宽处理；要认真落实刑事赔偿制度，积极推行刑事被害人救助工作，积极探索量刑建议、附条件不起诉工作机制。
　　三要加强诉讼活动的法律监督。检察机关要把做好诉讼监督工作作为化解社会矛盾的有效途径，以人民群众关注的民生问题为工作重点，加大对执法不严、司法不公、司法腐败问题查处力度，做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督，促进严格执法和公正司法，切实保障人民合法权益，努力满足人民群众对司法公正的需求。积极完善刑事司法与行政执法执纪有效衔接的工作制度。正确处理协调配合与监督制约的关系，既认真履行职责，依法监督纠正执法司法中的问题，又注意方式方法，加强与有关部门的沟通协调，共同维护司法公正和法制权威。
　　四要加强执法办案风险评估。检察机关要结合办案定期分析社会稳定形势，及时掌握突出的社会矛盾，采取有效的应对措施，消除不稳定因素；对存在不稳定因素的重大、疑难、缠访、久诉不息的案件进行预测研判，为地方党委政府决策服务，并根据风险程度，设置预警级别，多措并举，分类处置；在控告申诉中注重发现不稳定因素，及时制定相应的方案，未雨绸缪，将矛盾化解在萌芽状态；对办案过程中发现的隐患、漏洞，及时向有关单位发出检察建议，监督有关单位完善制度，加强管理，正确实施法律法规，预防和减少违法犯罪以及矛盾纠纷。
　　五要坚持公正执法。公正执法是人民群众对检察工作的基本要求，要牢固树立公正执法、权利平等、程序合法的理念，努力提高公正执法能力，建立和完善执法工作规范，强化执法监督，做到既惩治罪犯，实现违法当罚、罚当其罪，又保护人权，切实维护当事人诉讼权利，使无辜的人不受法律追究，确保办理的每一起案件都经得起法律和历史的检验，坚决防止因执法不当、办案不公，引发新的社会矛盾。
　　（二）检调对接机制。所谓“检调对接”机制，是指检察机关在依法履行法律监督职能的同时，依托社会矛盾纠纷大调解机制，以和谐司法的理念和调解的方式，在法律规定的框架内，刑事被害人或其亲属自愿同犯罪嫌疑人就财产损失、人身伤害达成和解协议，从而有效化解检察环节各类矛盾纠纷的工作机制。“检调对接”是一项系统工程，既需要矛盾纠纷相对人之间的互动，也需要检察机关内部各相关业务部门之间、检察机关与调处中心之间的配合，只有在内外、上下的互动和配合中都能不断推进。在实践中，可由控申部门进行“归口”管理，公诉、民行、侦监等部门相互配合，并充分发挥大调解的优势，通过基层人民调解、行政调解、行业调解等多元化调解机构的专业资源开展和解工作，利用地方党委政府、村级自治组织在群众中的影响力，做好案件当事人的说服教育工作。同时，要积极开展回访考察工作，确保刑事和解效果。一方面加强与办案单位的联系,走访犯罪人所在社区，了解犯罪嫌疑人的心理状态，防止违法犯罪行为再度出现；另一方面，对刑事案件的被害人坚持定期回访，了解受害人的态度，核实赔偿情况，确保社会矛盾化解工作取得实效。
　　（三）处理诉求协作机制。解决群众的司法诉求，化解矛盾纠纷，是一项十分复杂的工作，不可能仅靠某一个职能部门去解决。因此，检察机关必须加强与纪委、法院、信访等外部机关的协作、配合。一是建立信息通报机制。通过在纵向的检察系统内部和横向的同级相关信访单位接受和分流信访申诉，实现信访申诉情况的纵横对接，使协作单位能够及时了解有关信访情况有准备地应对群众诉求，及时化解矛盾纠纷，努力克服因信访申诉人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的资源浪费和国家机关公信力降低，引导群众理性信访、合理诉求；二是建立联合调处机制。通过建立信访申诉案件转办、分流处理机制和息诉息访联动机制，召开多方联席会议，联合调查、共同答复，增强纠错能力，使社会矛盾纠纷化解工作得到各方面的支持、理解和帮助，提高当事人的息诉满意率，降低重复来信来访率；三是建立配合协调机制。要充分发挥法律监督职能及社会公信力等优势，从法律效果、社会效果和政治效果的多重角度出发，协助配合党委政府和有关部门，妥善处理突发性、群体性、综合性事件，并从中查找是否存在渎职案件线索，实事求是正确对待，该纠正的纠正，绝不姑息迁就；四是建立听证质询机制。对于涉及重大、疑难案件的矛盾纠纷，或者是信访当事人对检察机关多次的处理决定和公开答复坚持不服，继续无理取闹，缠访闹访，属于难以平息、影响社会稳定的信访案件，检察机关可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员、律师、社会各界人士和当事人及其近亲属参加，结合案件调查和处理情况，依据有关法律法规，现场答疑解惑，公开进行听证质询；五是充分发挥检察室的作用。结合当前在重点乡镇设立检察室的实际，可一并聘请乡镇街道的司法助理甚至律师为信息联络员，协助检察机关处理和化解一些简单的矛盾纠纷，保证一些苗头性、倾向性的群众诉求在第一时间内得到解决。
　　（四）特殊人群管教机制。对于特殊人群的帮教和管理，既是化解社会矛盾，解决社会问题的重要手段，又是实现和谐社会的重要环节。一是加强对社区服刑人员和刑释解教人员的监督管理。经常深入乡镇街道社区和基层派出所，掌握了解这两类人的生活生产状况、思想动态及遵守法律、法规的情况，依法对社区矫正进行监督，防止和纠正脱管、漏管等问题；积极配合有关部门，落实安置政策，想方设法帮助他们解决就业、生活等实际困难，帮助他们走上人生正轨，更好地融入社会；对思想情绪有波动的重点对象，要进行教育和心理疏导，对有犯罪倾向、情绪反复的要落实稳控措施，有效预防和减少重新违法犯罪，切实消除不安定因素。二是加强对青少年群体的教育保护。一方面，要坚决打击教唆、引诱、胁迫青少年犯罪的犯罪行为，加强对违法犯罪青少年的教育挽救，做好预防未成年人犯罪工作。另一方面，要重视未成年犯罪人帮教工作。针对未成年人心智发育不成熟、可塑性大的典型特点，检察机关可通过集批捕、起诉、庭审、判后帮教和回访等环节为一体的“一条龙”式的心理辅导和法制教育机制，帮助未成年人重塑道德理念、培养法律意识，尽量减少未成年人重新犯罪的现象发生。(广东省五华县人民检察院　张碧波)