行政首长出庭应诉是指公民、法人或其他组织依法向人民法院提起行政诉讼，被诉行政机关的法定代表人或主持工作的负责人或分管负责人出庭应诉的一项诉讼活动。与民事诉讼双方当事人地位平等所不同的是，行政诉讼因官与民之间的纷争而引发，现实地位的悬殊使得由何人代表行政机关出庭应诉具有强烈的符号价值和象征意义。特别是在妥善化解行政争议、维护社会稳定和谐成为当下行政审判重要使命的背景下，行政首长出庭应诉制度对于优化行政审判外部环境、满足民众行政纠纷实质性解决诉求自然有着更为重要的推动作用。尽管现行行政诉讼法第二十九条并未就行政首长是否需要亲自出庭应诉作出明确规定，但全国各地相继通过颁发规范性文件的形式确立了行政首长出庭应诉制度，并得到了国务院和最高人民法院的认可。近年来，行政首长出庭应诉的实际运作呈现出首长出庭应诉率和案件协调和解率大幅提升的可喜变化。“海安样本”的出现和传播，则预示着行政首长出庭应诉制度将在全国范围内得到进一步推广。

　　与如火如荼的制度实践相比，目前的行政法学理论并没有对行政首长出庭应诉这一极具中国本土特色的制度创新给予应有的关注，有关行政首长出庭应诉制度的理论基础及其保障机制的研究还相当匮乏。作为一项本土化的自生自发型制度创新，行政首长出庭应诉制度充满着实践智慧和经验理性，预示着中国本土行政审判模式的悄然转型，亟待学术研究者进行理论提炼和制度建构。正如最高人民法院副院长江必新所言：“行政审判工作迈出每一步，都需要坚实的理论支撑。”就行政首长出庭应诉制度而言，实践需求和现实功效固然能够在一定程度上解释其存在的合理性，但终究不能从根本上为其发展提供坚实的理论支撑。

　　笔者认为，从根本上来说，我国宪法所确立的“行政首长负责制”是行政首长出庭应诉制度的理论基础。换言之，行政首长出庭应诉本身就是行政首长负责制的题中应有之意。宪法第八十六条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第一百零五条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”上述规定以根本大法的形式确立了作为我国基本行政领导制度的行政首长负责制。行政首长负责制的要义在于，行政首长不仅要对其个人的行为负法律责任，而且还要对本行政机关的行政行为、本机关组成部分及其公务员的行政行为、所属组织的行政行为负责。在当下中国“集体负责实则无人负责”已成公权力运行痼疾的时代背景下，重申“行政首长负责制就是行政首长个人负责”具有极为特殊的现实意义。之所以将行政首长出庭应诉制度的理论基础定位于行政首长负责制，直接源于如下三个方面的考虑。

　　首先，行政首长是被诉行政行为的“知情者”。目前，实践中存在这样一种质疑行政首长出庭应诉必要性的认识，即认为被诉行政行为是具体行政执法人员而非行政首长作出的，行政首长因不知情而没有必要亲自出庭应诉。其实，这种理解是不准确的。在我国行政权力运行的实践中，除了按照简易程序当场作出行政处理决定外，行政机关负责人的批准乃至集体讨论在很多时候都是行政行为作出之前的内部必经程序。例如，行政强制法第十八条第一款规定：“行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。”行政处罚法第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”在所属机关具体行政执法人员的请示汇报或者班子成员的集体讨论中，行政首长对作出行政行为的事实依据和法律依据完全是知情的。可见，行政首长亲自出庭应诉是先前行政程序义务的自然延伸，既有利于人民法院全面查清案情，也有利于被告借助庭审向原告进一步做好解释工作。

　　其次，行政首长是行政争议实质性解决的“决断者”。行政争议能否获得实质性解决已经成为当下评判行政审判工作的首要标准。我国正处于急速的社会转型时期，经济发展和社会变革引发了社会结构的分化和利益格局的复杂化，社会转型期间的发展失衡、政策失当和分配不均又加剧了不同利益群体之间的利益冲突。可以说，我国已经进入了社会矛盾的多发时期。在很多情况下，对于行政相对人而言，不仅要讨个“说法”，而且更要得到“实惠”。与此相伴随的，是人民法院的行政审判工作不仅需要“定分”，而且更需要“止争”，真正实现“案结事了”。作为被诉行政行为的知情者和所在行政机关各种资源的掌控者，行政首长在行政争议能否获得实质性解决上发挥着举足轻重的作用。一方面，行政首长出庭应诉需要就被诉行政行为的合法性与合理性进行充分的理由说明；另一方面，行政首长还需要就案件的妥善化解提供方案。特别是在被诉行政行为并非完美无缺、原告利益受到实际损害时，行政首长应诉的态度更为重要，可以说是行政争议实质性解决事实上的决断者。可见，行政首长亲自出庭应诉有利于促进行政争议的实质性解决。

　　最后，行政首长是行政争议源头性预防的“责任者”。党和国家对社会稳定的高度强调以及纠纷对社会稳定的影响，决定了纠纷解决在社会生活和政治运行中的特殊意义。持续多发的社会冲突很容易使转型社会陷入无序状态、乃至引起社会危机。正是基于对社会稳定的重大关切，中共中央办公厅、国务院办公厅在2006年联合下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，进而确立了“从源头上预防和减少行政争议发生”的司法理念。面对“信访潮”的涌现和“维稳”的现实压力，行政机关必须切实肩负起预防行政争议发生的重任。行政首长通过走上法庭与原告激辩、与人民法院沟通，能够及时掌握行政争议发生的内在机理，从而避免新的行政争议的产生。可见，以发展为第一履职要务的行政首长也应当“兼理”司法，以亲自出庭应诉的方式履行预防行政争议发生的责任。

　 将行政首长出庭应诉制度的理论基础定位为行政首长负责制，实现了行政诉讼法制发展与宪法原理的对接，从而为行政首长出庭应诉制度的完善与发展奠定了极为扎实的理论根基。目前，行政诉讼法的修改已经正式提上最高国家权力机关的议事日程，行政首长出庭应诉制度也必将实现法制化的飞跃，成为我国行政诉讼的一项基本法律制度。在这一过程中，有关行政首长出庭应诉法律保障机制的研究亟待展开。


（作者单位：苏州大学法学院）

内蒙古自治区人大常委会


内蒙古自治区矿产资源开发管理条例（试行）
内蒙古自治区人大常委会



（1985年8月31日内蒙古自治区第六届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 矿产资源的开发管理
第三章 矿产资源的开发利用和保护
第四章 集体、个体开采与管理
第五章 奖励和惩罚
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 矿产资源是国家的宝贵财富和社会主义现代化建设的重要物质基础。为了加强矿产资源的管理、合理开发利用和保护，振兴矿业，繁荣自治区的经济，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》的有关规定，结合自治区的实际，制定本条例。
第二条 本条例所指矿产资源包括：金属、非金属、燃料等呈固体、液体、气体状态的各种矿产资源。
第三条 自治区境内的矿产资源都属于国家所有，即全民所有。禁止任何单位或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。
矿产资源无论在地表或地下，不因土地所有权或使用权而改变国家所有的性质。
第四条 自治区人民政府对全区矿产资源的开发利用行使管理权，实行统一计划，合理分工，分级管理。
第五条 自治区鼓励国营、集体、个体及其它形式的经济组织开发矿产资源。
自治区对矿产资源实行有偿开发，开发者按国家和自治区有关规定缴纳税款及费用。
属国家、自治区收购以外的矿产品，允许自销。
第六条 国家在自治区开发矿产资源，应当照顾民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地各族人民的生产和生活。根据国家的统一规划，可以由自治区开发的矿产资源，要优先合理开发利用。
第七条 自治区对矿产资源执行综合普查、综合评价、合理开发和综合利用的方针。开发矿产资源要防止浪费，保障安全生产，保护自然环境。
第八条 任何单位和个人都应保护矿产资源，并有权揭发、检举各种违反本条例的行为。
对执行本条例、保护矿产资源有贡献者，给予奖励。对于违反本条例者，予以惩罚。

第二章 矿产资源的开发管理
第九条 自治区地质矿产主管部门是自治区人民政府管理矿产资源的工作部门。其职责是：
一、贯彻执行国家有关法律，监督检查本条例的实施；
二、审查自治区或者区外单位开办国营矿山企业的申报，办理审批手续；
三、指导盟行政公署、市，旗县（市）、自治旗人民政府矿产资源开发管理业务工作；
四、监督检查盟行政公署、市，旗县（市）、自治旗人民政府矿山登记和《矿产开采许可证》的发放工作；
五、规定集体、个体采矿范围；
六、受自治区人民政府委托，负责调解和仲裁盟市间矿产资源开发争议事项；
七、组织有关部门开展对矿产资源开发的调查研究工作；
八、自治区人民政府委托的其他有关矿产资源的开发管理工作。
各有关工业部门按照自治区人民政府规定的职责，管理有关的矿产资源开发利用和保护等各项工作。
第十条 盟行政公署、市，旗县（市）、自治旗人民政府，负责本地区矿产资源的开发利用和保护工作的领导。其职责是：
一、负责国家有关法律和本条例在本地区的贯彻实施；
二、盟、市负责审查旗县（市）、自治旗人民政府报送的集体、个体开办矿山企业的申报，办理审批手续；
三、旗县（市）、自治旗人民政府负责审查苏木、乡、镇集体、个体开办矿山企业的申报，根据审批权限办理审批手续；

四、盟行政公署、市人民政府，负责调解和仲裁本地区旗县（市）、自治旗间矿产资源开发争议事项；
五、旗县（市）、自治旗人民政府负责调解和仲裁苏木、乡、镇间矿产资源开发争议事项。
第十一条 自治区对采矿实行申请批准管理制度。未经批准，任何单位和个人不得擅自采矿。
一、国家各部门在自治区境内开办矿山企业，应与自治区协商，并将有关审批材料送自治区计划委员会和地质矿产主管部门。
二、自治区或者区外单位申请开办国营矿山企业，应先向计划部门报送采矿计划任务书，在计划任务书批准后，由自治区地质矿产主管部门办理《矿产开采许可证》。
三、集体、个体开办矿山企业，应向矿山所在旗县（市）、自治旗人民政府提出申请。按本条例第十条的规定，办理审批手续，颁发《矿产开采许可证》。
四、凡申请开采国家、自治区列入控制的矿产资源（保护性开采范围的矿产、储备矿产、贵重特种矿产），需经国家或者自治区地质矿产主管部门审查批准。
五、开采只能用作普通建筑材料的沙、石、粘土以及当地居民为生活自用采挖少量矿产资源的管理办法，由自治区人民政府制定。
第十二条 申请开办国营矿山企业应报送下列资料：
一、经批准的地质勘探报告及决议书；
二、计划部门批准的任务书；
三、矿产开采设计及审批书；
四、环境影响报告书。
申请开办小型国营矿山企业的资料可酌情从减。
第十三条 凡经批准的开采矿区界限，以地表境界垂直向下为限，当两个矿山相邻时，应按有关规定留矿山隔离矿柱。

矿山扩大采矿范围，超越原批准采矿界限，必须重新办理申请。
第十四条 《矿产开采许可证》由自治区人民政府统一印制，任何单位均不准复制。《矿产开采许可证》分正本和副本，正本由采矿单位保存，副本由发证机关存档。
《矿产开采许可证》不准买卖、租赁或者转让。损坏或者遗失，应及时报告发证机关，声明作废，办理补发手续。
第十五条 任何单位和个人不得买卖、出租或以其他形式转让矿产资源。
国营矿山不能继续开采时，允许与集体、个体联营开采或者转让给集体、个体开采，但必须重新办理审批手续。
第十六条 国营、集体、个体矿山企业凭《矿产开采许可证》向所在地工商行政管理部门办理筹建许可证或者营业执照。无正当理由在一年内不进行矿山基本建设或开采者，发证机关有权撤销《矿产开采许可证》，并通知工商行政管理部门吊销筹建许可证或者营业执照。
第十七条 下列地区非经有关主管部门许可，不得划作开采矿区：
一、居民区至开采场最近点，露天开采一千米以内，井下开采五百米以内；
二、机场、国防工程设施圈定地区，国家、自治区圈定的自然保护区、游览区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地；
三、重要工业区（或者规划区）、大型水库工程附近和重要河流防洪堤两侧五百米以内；
四、铁路和重要公路两侧一百五十米以内；
五、国家或者自治区已规划开采的矿区；
六、地质部门正在进行地质工作的矿区。
第十八条 矿山（矿井、坑口、采场）关闭一年前，矿山企业必须向原开采设计审批部门提出矿山闭坑报告，及有关矿山地质、采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护等资料，按自治区规定的程序审批，并报自治区地质矿产主管部门备案。

第三章 矿产资源的开发利用和保护
第十九条 对矿产资源的开发利用，要统一规划，合理布局。矿区基本建设要遵循可行性研究、设计和基建施工等基本程序。
第二十条 矿山企业应严格按照批准的设计方案进行开采。矿区应保有维持正常开采所必须的生产矿量（开拓、采准、备采），以保证矿山均衡生产。严禁乱采滥挖、采富弃贫、采主丢副、浪费和破坏资源。
第二十一条 开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率，为衡量矿山企业完成生产计划好坏和经济效益高低的主要考核指标之一；冶炼加工过程的资源总回收率应做为加工企业的考核指标。
第二十二条 在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共生、伴生矿产，必须采取措施综合开采、综合利用。暂时不能综合开采或者必须同时采出而暂时还不能综合利用的矿产以及含有用组分的尾矿，要采取有效保护措施，防止破坏、浪费和污染环境。
第二十三条 矿山在开采过程中发现新的较大的工业矿体及共生、伴生矿，应及时报告地质部门和当地人民政府。
开采中发现文物古迹，要加以保护，并立即报告有关部门。
第二十四条 矿山企业设置的矿山地质机构负有检查监督矿产资源保护工作的责任。有权制止采矿、选矿过程中一切破坏和浪费矿产资源的行为，有权向有关主管部门和自治区地质矿产主管部门报告。
对于严重破坏和浪费矿山资源的单位，有关主管部门要责令其限期改正。到期无改进者原批准采矿单位可停止其开采。
第二十五条 开采地表或者地下矿产资源需征用土地、拆迁房屋等，要按照国家建设征用土地条例和自治区有关规定给予妥善安置和合理补偿费。任何单位或者个人都不得无理干涉矿产资源的开发利用或者擅自收取费用。
在草原、森林开发矿产资源，要严格执行国家和自治区有关法规的规定。
第二十六条 在建设铁路、水库、输油管道、高压输电线路和各种大型建筑物之前，须向自治区地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开发情况，未经自治区地质矿产主管部门批准不得压矿。
对已被压的矿床如需开发，在确保安全的条件下，经过可行性研究和技术论证，征得有关部门同意后，方可申请开采。
在开采或者规划开采的矿区内，不准随意乱建房屋，已建的要做好搬迁工作。
矿山企业在生产过程中应节约用地、植树种草，并因地制宜，恢复植被。

第四章 集体、个体开采与管理
第二十七条 各级人民政府要在统筹规划、合理安排的原则下，鼓励集体、个体办矿，并给予扶持。
地质部门要支持集体、个体开矿，并做好技术咨询工作。
国营矿山企业应按照有偿互惠的原则协助集体、个体办好矿山，在开采设计、生产技术、安全措施等方面给予指导。
第二十八条 集体、个体开采的范围：
一、经地质部门普查勘探，国家未规划开采的矿床；
二、在同一矿区国营矿山企业未规划开采的矿体；
三、正在进行地质勘探的矿区内，地质部门不再进行勘探工作的矿体；
四、经地质部门普查勘探属于小型的矿床。
第二十九条 集体、个体申请办矿应报送下列资料：
一、人力、资金及必要的设备，安全生产措施；
二、一定的地质矿产资料（对尚未进行地质普查勘探工作的矿产地，必须有地质部门经过实地调查提供的地质矿产资料）；
三、开采设计或者边采边探意见书。
第三十条 自治区需要在已批准集体、个体开办矿山的矿区内建设国营矿山企业时，集体、个体要及时停办、搬迁或者与国营联合开采经营。集体、个体矿山因停办或者搬迁而造成的损失，国营矿山企业应给予合理补偿。
第三十一条 本条例颁发之前，在同一矿区已形成国营、集体、个体同时开采的，在本条例公布后，各方应严格遵守划定的矿界。影响国营矿山企业正常生产的集体、个体矿山，要停办或者在国营矿山企业统一规划下联合经营。
第三十二条 集体、个体矿山企业应逐步实现正规的采矿、选矿作业，不断提高矿产资源的回收率，保护好矿产资源，严禁乱采滥挖。
第三十三条 集体、个体矿山企业要严格执行国家《矿山安全条例》规定，转入井下开采的，要测绘井上井下工程对照图，严禁冒险作业。
第三十四条 集体、个体开采国家、自治区收购的矿产品时，必须向指定的收购部门销售。
第三十五条 集体、个体矿山企业停产关闭时，参照第十八条规定办理。

第五章 奖励和惩罚
第三十六条 在矿产开发管理与保护工作中，认真贯彻执行本条例，具有下列条件之一的单位或个人，按其贡献大小，依照有关规定给予精神鼓励或者物质奖励：
一、首先发现新的矿床、新的矿种或者矿产的新性能，并经实践证明确有经济价值者；
二、对合理开发、综合利用矿产资源有显著成绩者；
三、贯彻执行国家有关法律及本条例，在矿产资源管理、检查监督工作方面成绩显著者；
四、对开采、选矿、冶炼工作方面有重要创造、发明或者改进，提高矿采资源利用效果成绩显著者；
五、积极检举揭发违反本条例的行为，使矿产资源免遭损失者。
第三十七条 对有下列违反本条例行为的单位、责任人，视其情节轻重，分别给予经济制裁、行政处分；情节严重者，按照刑法有关条款给予惩处：
一、未履行本条例申请办矿手续，擅自进行开采者；
二、违反开采设计，片面追求生产指标，乱采滥挖，严重破坏和浪费矿产资源者；
三、非法销售、收购、贩运矿产品者；
四、乱发《矿产开采许可证》，收受贿赂者；
五、非法租赁或者转让《矿产开采许可证》者；
六、对能够综合开采、综合利用的矿产资源，不进行合理开发和回收者；对暂时不能利用的矿产资源和含有用组分的尾矿不采取措施进行妥善保护者；对废石和矿渣无计划乱堆乱放造成损失、浪费或者污染环境者；
七、对同违反本条例作斗争的人进行打击报复者。
对矿山企业的罚款应从企业自留基金中支付，不得计入成本。罚款用于矿山的管理保护。

第六章 附 则
第三十八条 中外合资开办矿山企业，按照国家的有关法律和本条例的规定办理。
第三十九条 本条例的实施细则，由自治区人民政府制定。
第四十条 本条例自1986年1月1日起试行。



1985年8月31日