陕西省铜川市人民政府办公室


铜川市人民政府办公室关于印发《铜川市政府信息公开工作考核暂行办法》等3项政府信息公开配套制度的通知

铜政办发〔2008〕103号



各区县人民政府，市新区管委会，市政府各工作部门、直属机构：
　　《铜川市政府信息公开工作考核暂行办法》、《铜川市政府信息公开工作社会评议暂行办法》、《铜川市人民政府关于违反政府信息公开工作规定责任追究暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

二OO八年十二月二日

铜川市政府信息公开工作考核暂行办法

　　第一条　为了规范全市行政机关政府信息公开考核工作（以下简称考核），依据《中华人民共和国政府信息公开条例》以及《铜川市政府信息公开规定》，制定本办法。
　　第二条 区县人民政府成立有本级政府办公室、监察、政府法制、政府信息公开工作机构等部门参加的政府信息公开工作考核小组（以下简称考核小组），按照分级负责、下管一级和客观公正、民主公开、注重实效的原则开展考评工作。
　　第三条　本办法适用于市、区县人民政府及其所属部门和乡、镇人民政府（以下统称行政机关）的政府信息公开工作。
　　第四条　考核内容：
　　（一）政府信息公开情况。
　　1．主动公开政府信息内容的及时性、准确性，公开方式（政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等）；
　　 2．依申请公开政府信息的受理、办结和申请人的满意率及依法不予公开政府信息的情况；
　　3．政府信息公开目录和政府信息公开指南是否完善、是否方便操作和及时更新情况；
　　4．政府信息查阅场所、设施建设和服务情况；
　　5．政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况。
　　（二）政府信息公开工作制度建设和实施情况。
　　1．政府信息发布保密审查制度建设和实施情况；
　　2．政府信息公开社会评议制度建设和实施情况；
　　3．政府信息公开工作考核制度建设和实施情况；
　　4．依申请公开政府信息收取成本费用制度的执行情况。
　　（三）政府信息公开工作机构建设情况。
　　第五条　考核的基本程序：
　　（一）考核小组制订考核方案；
　　（二）向被考核单位发出考核通知；
　　（三）被考核单位进行量化百分制自评考核，并形成书面材料报考核小组；
　　（四）考核小组在对被考核单位进行全面考核的基础上，提出考核等级意见，报本级政府审定。
　　第六条　考核的方式：
　　采取部门自查、专项检查、综合评定等方式进行。
　　（一）自查由各单位对照考核内容于每年11月底前自行组织。
　　（二）专项检查由考核小组根据每年工作重点制订方案，确定检查内容和被查单位，并按方案组织检查。
　　（三）综合评定由考核小组根据自查情况、专项检查情况、年度政府网站评议结果、社会评议情况、投诉受理情况等进行综合评定。
　　第七条　政府信息公开考核采取百分制量化考核办法，考核结果分为优秀、达标、不达标三个等次。具体量化标准由市政府信息公开机构按年度制订，经市政府办公室批准后实施。
　　第八条　考核结果与政府机关年终工作考核挂钩。考核优秀的给予专项奖励，未达标的由本级政府进行通报批评并限期整改。
　　第九条　教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位信息公开工作的考核，按上级主管部门或者机构制订的有关规定，参照本办法执行。
　　第十条　本办法自2009年1月1日起实施。

铜川市政府信息公开工作社会评议暂行办法

　　第一条　为了强化对全市各级政府信息公开工作的社会监督，不断提高政府信息公开工作质量，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）以及《铜川市政府信息公开规定》（以下简称规定）制定本办法。
　　第二条　本办法所指社会评议，是指全市各级政府信息公开主管部门通过多种方式和渠道广泛听取公民、法人和其他社会组织（以下简称公众）对政府信息公开工作的批评、意见和建议的活动。
　　第三条　政府信息公开工作社会评议的对象是各级政府及其部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称各级行政机关和公共企事业单位）。
　　第四条　社会评议主要对各级行政机关和公共企事业单位政府信息公开的以下工作向公众征集批评、意见和建议：
　　（一）是否按条例及规定确定的公开方式和公开范围公开政府信息；
　　（二）政府网站主动公开政府信息的及时性、准确性和查询工具的便捷性；
　　（三）对政府信息查阅场所、设施建设情况以及相关服务工作的评价；
　　（四）对政府信息公开工作遵循公正、公平、便民原则情况的评价；
　　（五）对收取费用合法性的评价；
　　（六）其他。
　　第五条　社会评议工作由各级政府办公室采取问卷调查、网上评议、召开座谈会等方式进行。
　　第六条　评议等次为满意、基本满意和不满意。评议结果作为政府信息公开工作考核的重要依据之一。
　　第七条　各区县政府办公室于每年1月底前完成本级行政机关（含公共企事业单位及乡镇政府）上一年度的政府信息公开社会评议情况汇总工作，报市政府办公室，并在本级政府门户网站上公布。
　　市政府办公室于每年2月底前完成各区县、市政府各部门上一年度社会评议情况汇总工作，同时通过政府网站向公众反馈。
　　“情况汇总”的内容包括：开展社会评议的情况、评议项目、公众意见、改进措施、取得的效果等，并附开展社会评议活动的相关资料。
　　第八条　各级行政机关和公共企事业单位对“社会评议”提出的问题，要制订改进措施，有条件的，应及时予以改进；暂时不具备条件的，应向公众说明。
　　第九条　本办法从2009年1月1日起施行。

铜川市人民政府关于违反政府信息公开工作规定责任追究暂行办法

　　第一条　为了加强对全市政府信息公开工作的监督，及时纠正和处理政府信息公开工作中的违法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《行政机关公务员处分条例》等法律、法规以及《铜川市政府信息公开规定》制定本办法。
　　第二条　本办法所称的“违反政府信息公开规定”是指违反《中华人民共和国政府信息公开条例》和其他关于政府信息公开的法律、法规。
　　第三条　本办法适用于市、区县人民政府及其部门和乡、镇人民政府机关（以下简称行政机关）。
　　第四条　对违反政府信息公开规定的责任追究应当坚持实事求是、教育与惩处相结合、以教育为主的原则。
　　第五条　行政机关违反政府信息公开规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；对情节较重的，进行通报批评；情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分：
　　（一）未建立健全政府信息公开工作考核、社会评议等工作制度的；
　　（二）不按照规定的方式、程序及时间和内容公布政府信息的；
　　（三）收到不履行政府信息公开义务的举报，不积极办理的；
　　（四）未建立健全政府信息发布保密审查机制的；
　　（五）违反政府信息公开、新闻发布等制度的；
　　（六）未按时公布政府信息公开工作年度报告的。
　　第六条　行政机关违反政府信息公开规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节较重的，对行政机关进行通报批评；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）不依照条例、规定确定的公开方式公开政府信息的；
　　（二）不及时更新公开政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；
　　（三）公开的政府信息不及时，内容不准确的；
　　（四）依法应主动公开的政府信息没有公开的；
　　（五）违法公开涉及国家秘密、商业机密、个人隐私和其他不应当公开的政府信息的；
　　（六）对公民、法人或者其他组织申请公开政府信息不依法受理或者在法定答复期限内不予答复的；
　　（七）违反法律、法规规定越权发布政府信息的；
　　（八）不受理、不答复有关政府信息公开工作的举报和投诉的；
　　（九）违反条例、规定收取政府信息公开费用或者通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；
　　（十）违反政府信息公开规定的其他行为。
　　第七条　教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位信息公开责任的追究，参照本办法执行。
　　第八条　本办法从2009年1月1日起施行。



烟草有证户渠道外进货是否构成犯罪分析

许建民


　　随着涉烟案件的增多，烟草专卖行政主管部门对违规、违法行为查处力度加大，涉嫌烟草犯罪案件移送司法部门也增多，由于立法的滞后性和司法解释的缺失，在司法实践中给法律适用造成了一定的困惑，于是在2003年12月23日最高人民法院、最高人民检察院、公安部和国家烟草专卖局共同印发了《关于办理假冒伪劣烟草制品等刑事案件适用法律问题座谈会纪要》，但其并不是司法解释，虽然解决了一些法律适用问题，并没有解决所有涉烟案件的法律适用问题，其中持有合法的烟草专卖零售许可证的烟草经营户渠道外进货（烟草专卖行政管理部门又称乱渠道进货），情节严重的是否构成犯罪存在很大争议。2010年3月23日最高人民法院、最高人民检察院又发了法释[2010]7号《关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下称解释）的司法解释，由于各地的烟草专卖行政主管部门和司法部门的办案人员，对该解释的理解不同，对有证的烟草经营户渠道外进货，情节严重的移送司法机关和定罪的数量大幅增多。如何正确解读和理解《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》以及两高的解释，是分析渠道外进货罪与非罪的关键，笔者试图对这一行为进行解读。
依照烟草专卖法规的规定，烟草制品零售经营户应该从其颁发许可证的辖区烟草公司批发烟草制品，不按规定从其他地区的企业或个人处批发进货，就属卷烟渠道外进货或称乱渠道进货，是烟草专卖法规禁止的行为，如认定犯罪，相对应的罪名在1997年《刑法》修订前是投机倒把罪，在《刑法》修订废止了这一“口袋罪”，根据修订前刑法分解衍生而来的罪名是非法经营罪。不管是以前的投机倒把罪还是现在的非法经营罪，其罪状需依据国家有关的金融、外汇、金银、工商管理法规作前置条件，即构成非法经营罪（投机倒把罪）的行为必须具有行政违法性。非法经营罪（投机倒把罪）属于典型的法定犯，其刑事责任的基础不是因为行为违背伦理道德，而是基于刑事政策的原因。因此，行为构成非法经营罪（投机倒把罪）首先必须违反了行政和经济管理法律法规。行为没有违反行政法律法规，不能认定为犯罪。
那么烟草经营户的卷烟渠道外进货行为，是否具有行政违法性呢？在97刑法修订前是没有异议的，《中华人民共和国烟草专卖法》第三十八条规定：“ 倒卖烟草专卖品，构成投机倒把罪的，依法追究刑事责任；情节轻微，不构成犯罪的，由工商行政管理部门没收倒卖的烟草专卖品和违法所得，可以并处罚款。”《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第二十五条规定：“取得烟草专卖零售许可证的企业和个人，应当在当地的烟草专卖批发企业进货，并接受烟草专卖许可证发证机关监督管理。”国务院于1987年9月17日发布的《投机倒把行政处罚暂行条例》规定，投机倒把是指以谋取非法利润为目的，违反国家法规和政策，扰乱经济秩序的经营行为。经营就是指营利行为，它包括收购、运输、销售各阶段。这都是行政违法性的依据，因此烟草经营户的卷烟渠道外进货行为，如达到定罪标准的，应当依法追究刑事责任。
97《刑法》修订后取消了“投机倒把罪”，渠道外进货行为是否还可以套用97修订前的刑法，将其落实到分解出来的罪名“非法经营”上呢？《刑法》第二百二十五条规定：违反国家规定，有下列非法经营行为之一，扰乱市场秩序，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处违法所得一倍以上五倍以下罚金；情节特别严重的，处五年以上有期徒刑，并处违法所得一倍以上五倍以下罚金或者没收财产：
（一）未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其他限制买卖的物品；
（二）买卖进出口许可证、进出口原产地证明以及其他法律、行政法规规定的经营许可证或者批准文件的；
（三）其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为。
　　1999年12月25日通过的《刑法修正案》第八条的规定，非法经营罪是指违反国家规定，未经许可经营法律、行政法规规定的专营专卖物品，或者买卖进出口许可证、进出口原产地证明以及其他法律、行政法规规定的经营许可证或批准文件，或者未经国家有关主管部门批准，非法经营证券、期货或者保险业务，或者进行其他非法经营行为，扰乱市场秩序，情节严重的行为。可以看出，非法经营罪构成要件中，它的前置条件违反国家规定仍没有变，国家对烟草行业的管理法规仍然是《中华人民共和国烟草专卖法》和《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，但是2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第五十一将《中华人民共和国烟草专卖法》第三十八条第一款修改为：“倒卖烟草专卖品，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微，不构成犯罪的，由工商行政管理部门没收倒卖的烟草专卖品和违法所得，可以并处罚款。”
　　针对渠道外进货情节严重的行为，如何适用法律就产生了矛盾，投机倒把罪已被取消，同时废止了法院的“类推定罪权” 渠道外进货在两个烟草专卖法规中，没有明文规定情节严重的可以构成犯罪，所以各地法院对此种行为有的判有罪，有的判无罪，有的法院还出台文件明文规定以非法经营罪定罪处罚。今年3月最高人民法院、最高人民检察院法释[2010]7号《关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的司法解释出台后，并没有达到统一地正确适用法律的作用，而因各自的理解不同，烟草部门移送的此类案件明显增多，法院的有罪判决也增多，依据的是解释的第三条规定：非法经营烟草专卖品，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百二十五条规定的“情节严重”：（一）非法经营数额在五万元以上的，或者违法所得数额在二万元以上的；（二）非法经营卷烟二十万支以上的；（三）曾因非法经营烟草专卖品三年内受过二次以上行政处罚，又非法经营烟草专卖品且数额在三万元以上的。具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百二十五条规定的“情节特别严重”：（一）非法经营数额在二十五万元以上，或者违法所得数额在十万元以上的；（二）非法经营卷烟一百万支以上的。所以对数额达到定罪标准的，都以非法经营烟草专卖品论处。也引起了更多的争议，为什么会出现这种情况呢？是解释的条文设置引起了歧义，解释的第三条应该是针对第一条第五款所作的犯罪数额的规定，而很多人理解为是独立设置的一条，认为只要达到这些规定数额的，就要以非法经营罪论处。
　　行为罪与非罪，应该从构成犯罪的主要特征来分析，那么渠道外进货情节严重的行为，是否是是犯罪行为呢？我们从《刑法》和有关司法解释、烟草行业管理法规结合犯罪的特征来综合分析，以得出正确的结论。
　　一、行为的社会危害性，是犯罪最本质最基本的特征。所谓社会危害性，是指行为对法律所保护的社会关系所造成的这样或那样损害的特性。社会危害性是一切违法行为包括犯罪行为的共有的特征。社会危害性的有无是区分违法行为与合法行为的重要标准。
　　渠道外进货的行为有无对社会危害造成呢？从客观上分析并没有什么社会危害性，烟草经营户之所以要从指定供货的渠道外批发进货，是因为在定点的渠道进不到其所需的产品，而在某些地区又不适应消费者而大量积压，于是就产生了渠道外进货的行为。目前国家为了保护烟草这一高利润的行业，还延承了计划经济时代的做法，对烟草行业实行专卖，实则垄断。在批发零售渠道仍实行计划调拨制度，但全国各地市场的接受程度与计划调拨产品并不相吻合，造成了有的地区某品牌卷烟积压，有的地区则进不到货。渠道外进货起了打通销售渠道、调遗补缺、物尽其用，弥补疆化的计划调拨体制的严重浪费，客观上起到了合理调节市场、优化资源配置的作用。
　　社会危害性还有轻重大小之分，主要决定于以下几方面：一是行为侵犯的客体，即行为侵犯了什么样的社会关系。刑法所保护的社会关系的重要程度有差异，便会导致侵犯社会关系的行为在社会危害程度上有所不同。侵犯的社会关系与国家和人民的利益之间的关系越重大，行为的社会危害性也就越严重。渠道外进货这种行为仅属于有照的违规经营，因为其执照批准经营的是卷烟，他是有照经营。对进货渠道的违规，并没有改变他可以经营香烟这一基本行为的合法。这种行为没有破坏市场准入制度和许可证制度，没有扰乱市场秩序，不造成国家税收造成流失，也没有侵犯企业和消费者的利益。其仅仅是违反了国家烟草专卖管理制度，对烟草垄断权威的侵犯。我国加入世贸组织时，承诺对国际烟草取销专营管制保护这种不合理的垄断，适应市场经济的发展趋势，国家烟草专卖局已经按WTO协议的规则，对进口烟草的特别许可已经放开。进口烟都放开，那么定点批发这样的政策仍然要用刑罚手段来调整，显然是不合时宜的了，违背了市场经济发展的趋势。这种社会关系并不是我国刑法所保护的重要对象，因为他的社会危害性十分轻微，可以说几乎没有。
　　二、行为的刑事违法性，犯罪是触犯刑事法律的行为，即具有刑事违法性。刑事违法性，是指违反刑法条文中所包含的刑法规范。只有当危害社会的行为触犯刑法的时候才构成犯罪。刑事违法性这一特征是罪刑法定原则在犯罪概念上的体现。认为渠道外进货这种行为构成犯罪的，在《刑法》修订前依据的是《中华人民共和国烟草专卖法》第三十八条，以投机倒把罪论处， 97年的新《刑法》废止了这一罪名，09年8月27日第十一届全国人大常委会第十次会议《关于修改部分法律的决定》，将《中华人民共和国烟草专卖法》第三十八条作了修改，删除了“投机倒把罪”，改成“倒卖烟草专卖品，构成犯罪的，依法追究刑事责任；”，而新《刑法》从投机倒把罪分解出来的是非法经营罪，刑法指引中，只指引到“投机倒把罪”，没有指引到“非法经营罪”。两高的解释也没有对有证经营户渠道外进货作出相应的规定，我们是否可以将渠道外进货理解为《中华人民共和国烟草专卖法》第三十八条“倒卖烟草专卖品”直接适用非法经营罪呢？从词义上解释“倒卖”是以营利为目的，买进卖出的行为。那么从烟草专卖主管机关指定的地方外批发卷烟销售，是不是可以理解为“倒卖”行为，此前把两高解释的第三条，认为是单独设置的一条，可以对渠道外进货这种“倒卖”行为，情节严重的以非法经营罪追究刑事责任，似乎意是合情合理的。笔者认为这是误读了两高解释的本意，解释的第三条不是单设规定犯罪的条款，我们还可以从2010年5月7日最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）中得到印证，它明确规定是对四种无证经营烟草制品犯罪数额的设定，而不是单独设置的对其他涉烟案件的条款。解释的其他条款也没有渠道外进货可以构成犯罪的明文规定，同样《中华人民共和国烟草专卖法》规定构成犯罪的应当追究刑事责任的一共有7种，其余都是行政责任，没有规定渠道外进货可以构成犯罪的条款。根据罪刑法定原则，“法无明文规定不为罪”，在取消了类推定罪情况下，我们就不能把有证经营户渠道外进货，简单地等同于“倒卖”，直接套用到非法经营罪上。我们从立法者和两高的解释意图分析，在加快发展市场经济、开放市场的形势下，按照建设和谐社会的要求，对这种仅仅是行政违法的行为，就不硬性地规定为犯罪，还是以行政法规为主来规范调整。
　　（三）应受刑罚惩罚性，即实施了违法行为应当承担受国家刑罚处罚的法律后果。综上所述，有证经营户渠道外进货，一没有严重的社会危害性，不符合犯罪的本质特征，二法律没有将这种行为明确规定为犯罪，也不符合刑事违法性的法律特征，因此渠道外进货不认为是犯罪不宜以犯罪论处，还是用烟草专卖法规来调整为妥，使我们的法律适用不断适应市场经济的发展趋势。