人民政府不当被告
??对山林权属纠纷案件处理程序的思考
王敬文

摘要：随着集体林权制度改革（以下简称林改）的不断深入，林农与森林资源的关系日益紧密；随着经济建设的进一步发展及自然环境的变化，森林资源的经济价值日益提高；林改遗留下来的山林权属纠纷有待处理，再加上林改当中不可避免地出现一些疏漏和瑕疵，新的山林权属纠纷又在产生。所有这些因素，导致着近几年山林权属纠纷不是在减少而是在增加。并且，可以推断，只要有山林的存在，就会有山林权属纠纷。所以，对山林权属纠纷的处理应当加以重视。然而，现行法律规定的山林权属纠纷处理程序，极易导致纠纷处理的循环，浪费了当事人的精力和财力，浪费了行政资源和司法资源，降低了行政效率。应当对现行山林权属纠纷处理程序作出修改，解决纠纷处理循环的问题。本文拟对山林权属纠纷的处理程序提出一些建议，仅供参考。
一、山林权属纠纷处理程序的演变过程及现行山林权属纠纷处理程序存在的弊端
（一）1991年7月11日以前的山林权属纠纷处理程序
1991年7月11日以前，山林权属纠纷的处理主要适用《森林法》和《民事诉讼法》。《森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理；当事人对人民政府的处理决定不服的可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉”。所以，当事人发生山林权属纠纷应先向人民政府申请确权处理，对人民政府的处理决定不服的，可在接到通知之日起一个月内，向人民法院提起民事诉讼。原来处理该案的人民政府不是案件的当事人。人民法院对所争议的山林权归属会作出实体判决。所以，山林权属纠纷案件不会造成循环处理。当时的处理程序是：政府处理——民事诉讼（一审、二审）。
（二）1991年7月11日至1999年10月1日前山林权属纠纷的处理程序
1991年7月11日起试行的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第七条规定：“公民、法人、或者其它组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理”。从此，明确人民法院审理山林权属纠纷案件作为行政案件来审理，人民政府当被告。但行政复议不是行政诉讼的必经程序。当时的处理程序是：政府处理——行政诉讼（一审、二审），或政府处理——行政复议——行政诉讼（一审、二审）。
（三）1999年10月1日起至今的山林权属纠纷处理程序
1999年10月1日，《行政复议法》颁布实施。该法第六条第（四）项规定：公民、法人或者其他组织对行政机关作出的关于确认森林山岭等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以申请行政复议。依此规定，行政复议也不是当事人行使救济权的必经程序。但第三十条第一款规定：公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。并且由于对该条款的理解，为政府对山林权属纠纷的处理行为，是政府有可能侵犯当事人森林资源所有权或使用权的行为。2000年3月10日，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）正或施行的同时，废止了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）。尽管《解释》没有明确规定当事人对政府处理的山林权属纠纷不服，向人民法院提起诉讼，人民法院作为行政案件受理。但依该《解释》第一条的规定，此类案件仍属行政案件的受案范围。并且，行政复议成为行政诉讼的必经程序。目前，山林权属纠纷案件的处理程序为：政府处理——行政复议——行政诉讼（一审，二审）。
无论行政复议是否成为行政诉讼的必经程序，都有可能导致山林权属纠纷案件处理的循环。
依现行法律规定，政府对山林权属纠纷案的确权处理，是行政裁决行为，属于具体行政行为的一种。当事人对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理决定不服的，应当先向上一级人民政府申请行政复议。其复议决定有三种结果：一是维持人民政府的行政处理决定；二是撤销人民政府的行政处理决定，并要求人民政府在一定期限内重新作出处理决定；三是直接变更人民政府的行政处理决定，即复议机关可以对下一级人民政府的行政裁决在实体上直接作出处理，但复议决定不是终局的，当事人不服复议机关的复议决定仍可提起行政诉讼。
人民法院审理山林权属纠纷案件，适用《行政诉讼法》的有关规定，只对政府的行政裁决行为作合法性审查，不对案件作实体上的判决。根据《行政诉讼法》第五十四条规定，人民法院对山林权属纠纷行政案件的判决结果无外乎二种：⑴维持人民政府的行政处理决定；⑵撤销人民政府的行政处理决定，并要求人民政府重新处理。人民法院对山林权属纠纷行政裁决案件的合法性审查，主要包括以下几个方面：⑴确权的行政主体是否适格；⑵行政主体在确权过程中程序是否合法；⑶案件事实是否清楚、证据是否确凿；⑷适用法律、法规是否正确。只要上述四项中有一项不符合法律规定，政府的行政处理决定就会被人民法院撤销，并要求政府重新作出处理。如果当事人对人民政府重新作出的行政处理决定不服，仍然可以继续提起行政复议，进而行政诉讼，一审二审，山林权属纠纷案件的处理开始循环。如果人民法院的生效判决又撤销了政府新的处理决定并要求人民政府继续重新作出处理，则第二次循环又开始。在实践中，由于山林权属纠纷的成因错综复杂、涉及的历史时间长，政府在调处过程中所调查到的有关其历史与现状的材料又真假掺杂，政府越来越难以收集到能证明事实的充分的证据材料，其所作出的处理难免存在一些缺陷，从而出现人民法院撤销政府的行政处理决定，并要求政府重新处理——即案件循环处理的情况是比较多的。
实践证明，山林权属纠纷案件的循环处理，带来了如下弊端：
一是林业生产效益长期不能得到发挥。《森林法》第十七条第四款规定：“在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木”。《林木林地权属争议处理办法》（林业部第10号令）第五条第二款规定：“在林权争议解决以前，任何单位和个人不得采伐有争议的林木，不得在争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动”。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》（湖南省政府令第152号）第十三条规定：“凡林木、林地权属有争议的地方，在争议解决之前，任何一方不得进入争议地区砍伐林木和从事生产、基建活动”。如果案件的处理步入了循环的轨道，纠纷长期不能得到解决，争议山场的权属长期处于一种不确定状态，当事人均长期不能在争议山场从事造林、采伐、抚育等生产经营活动，林业生产效益长期不能发挥。
二是政府当傀儡。人民法院在对政府山林权属纠纷行政裁决案的合法性审查中，会对案件的事实部分予以认定，但不会对实体上作出判决。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实可以作为定案的依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼”。当人民法院的生效行政判决书中认为人民政府对案件事实认定错误，而对案件事实予了以重新认定，并要求人民政府重新处理时，人民政府只能以人民法院生效的判决书中所认定的事实作为定案依据来处理。在山林权属纠纷行政裁决中，有什么样的事实，就会有什么样的处理结果。人民法院在对案件事实进行认定的同时，也就对案件在实体上的处理定了一个基调，哪怕政府重新调查取证，重新认定事实，确信政府所认定的事实是客观真实的，但只要人民政府重新认定的事实与人民法院生效裁判文书中认定的事实不一致，如政府不愿看到案件的继续循环，政府也就只能按人民法院生效判决书中所认定的事实及所定的基调来对案件进行处理，人民政府成了确权的傀儡。如果人民政府依自己重新认定的事实来对案件进行处理，案件到了人民法院之后，又及可能会被人民法院撤销，案件的处理还会继续循环下去。
三是浪费了当事人的财力和精力，也浪费了行政资源和司法资源。如案件进入了循环的轨道，当事人重复往返于人民政府、人民法院之间；人民政府一方面对案件重复裁决，另一方面又重复着被申请人、被告的角色；人民法院也对案件重复着审理。如此一来，当事人的财力精力浪费了，人民政府的行政资源浪费了，人民法院的司法资源亦浪费了。
四是不利于社会的稳定。由于案件的循环处理，纠纷长期不能得到解决，当事人怨声载道，集体上访者有之、群体斗殴者有之，严重影响社会的和谐稳定。
二、简化山林权属纠纷处理程序、破解山林权属纠纷循环处理的有效方法
山林权属纠纷本来是平等主体之间的民事产权纠纷的一种。政府在山林权属纠纷处理过程中，担任的是居间裁决者的角色，处理的是民事纠纷。但现行法律对政府处理山林权属纠纷的性质定性为具体行政行为中的行政裁决行为，当事人对政府的处理不服时，他们告的是政府，这样一来，就由民事案件转为了行政案件，当事人的救济途径也就自然而然是行政复议和行政诉讼了。将政府处理山林权属纠纷的行为定性为行政裁决行为，这就是导致山林权属纠纷的处理程序复杂，并且及有可能导致循环处理的根由。
本人认为，政府处理山林权属纠纷的行为性质更接近于行政仲裁，当事人对政府的处理不服走民事诉讼的救济途经更符合山林权属纠纷的本质。其一、山林权属纠纷本来就是民事产权纠纷，只因其纠纷的解决与政府行政管理关系重大，《森林法》才规定将山林权属纠纷由政府先行处理。其二、《行政诉讼法》并没有明确规定将山林权属纠纷作为行政案件受理。原来的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》已于2000年3月10日废止，取而代之的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》亦没有规定山林权属纠纷属于行政诉讼的受案范围。其三，《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的正确理解，应是行政管理相对人认为行政机关实施了森林等自然资源所有权和使用权的侵权行为的，其救济途经则实行复议前置。如将当事人不服政府对山林权属纠纷的居间截断，也认为是政府的侵权行为，这实在是有点牵强附会。如照此逻辑推理，则如当事人不服人民法院的民事判决，也可以认为是人民法院的侵权行为了。其四，《行政复议法》第六条第（四）项规定的内容：即公民、法人或者其他组织对行政机关作出的关于确认森林山岭等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以申请行政复议。与《行政复议法》第八条第二款的规定“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”之间有矛盾。其五，政府处理山林权属纠纷的行为与行政仲裁与行政仲裁之间有许多共同之处：（1）都是依当事人的申请才能启动程序的行为。（2）都是行政机关以第三者的身份作出的居间裁断。（3）处理对象都是平等主体之间的民事争议。（4）都是行政机关运用行政权力的过程。（5）都是一种准司法行为。从《森林法》第十七条的规定以及1991年7月11日以前的司法实践来看，《森林法》第十七条规定的立法本意，是将政府对山林权属纠纷的处理当作行政仲裁来看待的。
山林权属争议与劳动争议、农村土地承包经营权争议有许多相似之处。行政机关对劳动争议和农村土地承包经营权争议的处理被定性为行政仲裁，当事人对仲裁不服的救济途经是民事诉讼，仲裁机构不当被告，人民法院对这些案件会作出实体上的判决，案件的处理不会步入循环的轨道。如将人民政府对山林权属纠纷的处理行为亦定性为行政仲裁行为，则当事人对人民政府的处理不服所走的救济途经，与劳动争议和农村土地承包经营权争议一样，是民事诉讼，人民政府不当被告，案件的处理也不会步入循环的轨道。
将政府对山林权属纠纷的处理定性为行政仲裁行为，改变当事人的救济途经，只要参照《农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》，制定《山林权属纠纷调解仲裁法》，该法制定后，现行山林权属纠纷处理程序上的法律规定与《山林权属纠纷调解仲裁法》的规定相冲突的地方，适用《立法法》上的规定，法律程序上的障碍即可消除。

2011年12月19日
注：本文作者系资兴市政府山林权属纠纷调处办公室副主任。联系地址：湖南省资兴市林业局院内。邮编：423400。

对民事审判监督程序改革之我见

作者：江西省吉水县法院 曾建莉

[内容提要]：民事审判监督程序，在我国司法实践中又称民事再审程序，是指享有审判监督的法定机关、组织和人员行使监督权，对人民法院生效民事裁判的失误进行监督的程序。[1]关于审判监督程序改革的争论由来已久，对作为民事诉讼法重要组成部分的民事审判监督程序改革的若干问题进行研究、探讨更有其现实意义。笔者想通过本文略抒己见，期作引玉之砖。
一、 我国民事再审程序的特点及存在的问题

（一）绝对的客观真实与程序利益的矛盾
根据诉讼法的有关理论，程序法的价值可分为内在价值和外在价值。民事诉讼法的内在价值亦称目的性价值，体现在程序的公正、自由和效益上。民事诉讼法的外在价值是指实现民事诉讼程序外在目的之手段或工具。在民事再审程序中，它主要体现为客观实体的公正，保障任何一项民事裁判都必须符合客观事实和法律适用正确两个标准。
纵观诉讼制度的发展史，始终存在着程序的内在价值与外在价值的冲突与协调问题。立法者往往鉴于再审程序是保障实体权利的最后一道屏障，在再审程序中尽力突出程序的工具性价值，力图追求实体上的绝对公正。审判实践中一直提倡的“实事求是，有错必纠”正是这一思想的反映。但是，实体绝对公正的目标能否真正实现？实体绝对公正的前提是事实的绝对真实，按照唯物论的观点，事实的绝对真实只能发生在事实产生的过程中，事后任何试图再现的努力只能是相对的，尽量接近事实本身的。正如有学者指出的那样：“在诉讼中所再现的只是法律意义上的事实，而非原始状态的实际事实。[2]审判上所能达到的只能是形式事实，而不可能是真实的事实。”[3]笔者认为，立法者追求个案实体绝对公正的诉讼目的实际上很难实现，相当一批案件的处理结果可能并不符合绝对的客观真实。但在这种指导思想之下，程序利益与实体利益、程序的外在价值与内在价值不可避免地会产生冲突，最终牺牲的只能是程序利益。而笔者认为，为追求个案的绝对公正而牺牲整个民事诉讼体系的程序利益，是得不偿失的。
（二）司法部门职能的扩张与当事人行使处分权的矛盾
根据私法自治的原理，只要不涉及损害国家利益、公共利益和他人的合法权益，当事人可以在私权的范围内任意地行使其处分权。当事人有权自主决定是否提起诉讼，向哪些主体主张权利，主张什麽权利等，法院不得随意干预。但由于我国民事程序超职权模式的影响，法院及相关机关恰恰在这方面被赋予了相当大的权力。法院、检察院可以在当事人未提出申请的情况下主动依职权引发再审程序。立法上做这样的规定，目的在于给法院纠正裁判中一切可能存在错误的机会，事实上我们也不能排除一些裁判或裁判所涉的部分内容确有错误存在的问题。但问题在于，如果当事人对此未提出异议，这就说明绝大多数人对这些裁判的结果是接受的，或者虽觉不满意，但从各种因素考虑，权衡利弊，决定放弃再审请权的行使。而此时法院、检察院若强行予以干预，岂不是构成对当事人处分权的侵犯，有违“私法自治”的民法原则？
（三）宽泛的再审条件与当事人的诉讼权利欠缺实质保护的矛盾
在追求绝对真实的诉讼目的的指导下，我国民事诉讼法在再审条件方面作了极为宽泛的规定，力图为再审申请人创造最有利的条件。但这样做的后果往往忽视了对方当事人的诉讼权益，造成双方当事人诉讼权利的一种不平衡状态。同时由于超职权主义色彩的渗入，法院的领导地位过于突出，双方当事人的诉讼权利又都受到一种压制，造成再审申请人诉讼权利形式上的宽泛和实质上并不能得到有效行使的尴尬局面，也造成申请再审案件的数量激增，给法院工作带来较大压力的不利局面。

二、 对我国民事再审程序改革若干问题的建议

（一）提起民事再审程序主体资格的问题。根据我国民事诉讼法规定，不仅当事人可以提起再审程序，而且同级法院的审判委员会、上级人民法院、最高人民法院和人民检察院都可以对法院的终审裁判提起审判监督程序。提起再审程序主体的多元化，是导致法院裁决没有司法权威和再审程序混乱的主要原因。
从实际需要看，我国民事再审程序中的一些过强的职权性规定也无太大的存在必要。以监督途径为例，目前我国由于法院自身监督和检察院抗诉提起再审的，几乎百分之百是由当事人申请或其反映而引起的。[4]靠法院、检察院自身主动检察、搜集材料而引发再审的情况微乎其微，而且在目前审判人员数量普遍不足的情况下，实际操作亦有较大难度。因此笔者认为，既然民事诉讼所规定的引发再审程序的三种方法实际上绝大多数源于当事人申请，那么在当事人尚有再审申请权期间，法院自身监督和检察院抗诉监督制度存在的必要性确实有待商榷。故笔者建议为了避免审判监督权与当事人处分权的冲突，现行民事审判监督程序在改革时可考虑以下几点：
1、在当事人有权申请再审的期限内，任何机关、组织及其成员均无权自行引发再审程序，除非由当事人自己提出再审请求。这是对当事人在私法范围内处分权的应有尊重。
2、在已超过申请再审的法定期限后，法院、检察院可以通过自身监督和抗诉监督途径对案件提起再审。但前提是必须由当事人提出申请，因为此时当事人已无法通过自身手段主动、直接地提起再审程序。
3、作为例外规定，在涉及公共利益、公共秩序和具有危害公序良俗性质的案件上，法院、检察院可以在没有当事人提出再审申请的情况下，自行提起再审程序。
（二）现行民事再审立案标准应予以细化。从现行民事诉讼法对再审立案标准的规定来看，由于规定本身不够明确、具体，造成司法实践中当事人认为申请再审符合条件而法院不予受理；法院认为当事人申请再审无理由却一审申请的难堪局面。再审事由的具体明确既有利于当事人行使其诉讼权，也便于法院审查决定是否应当受理当事人提起的再审。因此，改革再审制度的当务之急就是将诉讼中规定的再审立案标准予以细化，使之具体明确，具有可操作性。[5]再审立案标准既要符合中国的实际情况，又要体现现代司法理念，同时也要考虑适用审判监督程序实现司法公正与维护既判力，树立司法权威之间的合理平衡，防止再审立案标准规定过宽而造成再审启动的随意性。
我国民事诉讼法第169条规定申请再审的理由是：（1）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（2）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；（3）原判决、裁定适用法律确有错误的；（4）人民法院违反法院程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（5）审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。笔者认为，对这些法律条文的细化没有必要对第一条的内容逐一作出解释说明，如何在不违反现行诉讼法规定的情况下，作出尽可能合理、明确的解释，并且起到规范再审制度的作用，笔者考虑应该从以下四个方面来规范再审立案标准：
1、从实体方面，主要从证据的角度考虑，包括：①作为原判决依据的主要书证或物证系伪造、变造的；②证人、鉴定人所作出的证言、鉴定结论系伪造、变造的；③作为原裁判基础的另一裁判、仲裁机关的裁决，国家具体行政行为被依法变更或撤销的；④由于一方当事人的行为，对裁判结果具有决定意义的证据未能举证的；⑤有证据证明调解违反自愿原则或调解协议内容违反法律、行政法禁止性规定的；⑥主要证据取得违法或庭审时未经质证的。
2、从适用法律方面考虑即适用法律错误，影响公正裁判的，主要包括：①适用了失效或尚未生效的法律、法规和规章；②适用法律、法规以及参照规章错误的；③违反法律关于溯及力规定。
3、程序不合法，影响实体处理结果，主要包括：①审判组织未依法组成；②违反有关回避规定的；③遗漏应当参加诉讼且能独立主张权利的当事人；④剥夺或限制当事人法定诉讼权利的；⑤未依法送达，即缺席审理或判决的；⑥依法应当公开审理的案件未公开审理的；⑦违反案件管辖规定受理诉讼的；⑧其他严重违反法定程序的情况。
4、审判人员经查证属实有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
上述再审立案标准，使当事人和法官易于把握并能够及时作出判断，避免了那种“当事人一纸申诉状，法官埋在案卷堆里”的现状。
（三）民事再审案件的立案程序问题。最高法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第22条规定，对当事人提起的再审申诉，认为符合受理条件的，应当登记后立卷审查。这一规定说明，再审案件是否需要立案再审的审查工作应由立案庭负负责。立案庭立卷审查后对符合条件的再审案件予以立案并移送审判监督庭再审。但在司法实践中，由于没有一套明确具体的行为规范供当事人和法官遵循，使再审立案工作极不规范。笔者对此初步设想如下：
1、当事人必须向有管辖权的人民法院专门受理再审申请的部门亲自递交再审申请；
2、再审申请必须具有法定事由，并且应当提供支持其诉讼的有关法律或事实依据。
3、有管辖权的人民法院收到当事人申请再审材料后，应当传唤申请再审人和被申请人到庭听证，并对当事人申请再审是否符合法定进行审查。当事人在法定期限内无正当理由没有到庭的，应当按自动撤回再审申请处理，以后也不能再另行提起申请。
4、对于符合法定事由的，有管辖权的人民法院应当裁定受理，并中止原判决的执行。对于不符合法定事由的，裁定不予受理。有管辖权的人民法院裁定不予受理的，在现时情况下可以允许当事人上诉，但最高人民法院不予受理的，当事人不能再行提起再审之诉。
（四）提起民事再审程序的诉讼时效问题。我国《民事诉讼法》规定，当事人申请再审，应当在判决裁定发生法律效力后两年内提出。这时对当事人申请再审在时间上的一般限制，法律另有规定的除外。当事人超过期限不行使权利的，视为权利人放弃再审诉权。但是在司法实践中却常常出现当事人明知裁判公正、合法，却不断申请再审，甚至利用再审故意拖延时间，延缓执行等问题。各法院也普遍认为，给予当事人再审申请的期限过长，正好使有些无理缠诉的当事人钻了空子，给法院的再审立案工作造成了很大的压力，同时也造成了诉讼资源的极大浪费。故笔者认为，应该缩短当事人申请再审的期限至判决裁定发生法律效力后1年内。

注释：
[1]章武生：《再审程序若干问题研究》，载于《法学评论》1995年第1期。
[2]柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》。
[3]徐国栋：《论我国民法典的认识基础》，载于《法学研究》1992年第6期。
[4]景汉朝、卢子娟：论《民事再审监督程序之重》，载于《法学研究》1999年第1期。
[5]宋建立：《对现行再审制度的思考》。