论我国离婚损害赔偿制度及其完善

王长君


　　婚姻的本质是一种契约，而契约不仅强调权利，更强调自由。因此我们可以说，婚姻意味着自由。法律上的婚姻自由制度的根据就是契约自由，包括结婚自由与离婚自由。在自由离婚主义下，不以过错作为离婚的条件，但因婚姻的缔结而在夫妻双方之间产生基于配偶身份而发生的权利义务关系，因一方违背婚姻义务并因其过错行为而导致离婚时，另一方是否可以据此要求损害赔偿？ 2001年修改后的《婚姻法》第46条确立了离婚损害赔偿制度，规定了婚姻关系中一方当事人实施了重婚、有配偶者与他人同居、实施家庭暴力或虐待、遗弃家庭成员四种违法行为之一，并导致离婚的，无过错方有权提起离婚损害赔偿。该制度是对我国婚姻保障制度的重大完善和补充，不但丰富了我国婚姻家庭制度的内涵，同时为无过错方在离婚时主张损害赔偿提供了强有力的保障，从而在我国建立了离婚过错损害赔偿制度。

一、离婚损害赔偿制度概述

（一）离婚损害赔偿的概念及特征

　　离婚损害赔偿是指配偶一方违法侵害配偶他方的合法权益，导致婚姻关系破裂，离婚时对无过错配偶所受的损害，过错配偶应承担的民事责任。夫妻一方对离婚具有主观上、行为上的过错。这是离婚损害赔偿的主观方面要件，即要求一方有过错，而且该“过错”必须是导致离婚的过错。实施破坏婚姻家庭关系的违法行为必须是配偶一方有主观上的故意或过失。一方的行为具有违法性。这是离婚损害赔偿的客观行为要件，即过错方的行为违反了婚姻法的规定或婚姻契约对婚姻义务的要求，如违反了夫妻的忠实义务，相互扶养义务等。一方的行为具有违法性。这是离婚损害赔偿的客观行为要件，即过错方的行为违反了婚姻法的规定或婚姻契约对婚姻义务的要求，如违反了夫妻的忠实义务，相互扶养义务等。受害人无过错。这是离婚损害赔偿的受害人要件，即请求损害赔偿的受害人必须没有主观过错。请求权人有损害事实。这是离婚损害赔偿的客观后果要件，即享有请求权的一方当事人必须具有损害事实，包括财产损害与精神损害。从婚姻法的规定来看，这个事实是以离婚这一结果来表现的。四十六条规定的是因破坏婚姻家庭关系行为而导致离婚的，才能够请求赔偿。如果没有出现离婚这一最终结果，即使这些违法行为已经造成了实质性的损害，也不能请求赔偿。过错行为与损害事实之间具有因果关系。这是离婚损害赔偿的因果关系要件，即过错一方的违法行为与无过错一方的损害事实具有法律上的因果关系。离婚赔偿必须是在配偶一方和第三者的破坏婚姻家庭关系行为直接导致离婚这一最终后果，才能实施。没有直接的因果关系，不存在赔偿问题。所谓直接因果关系，是这些损害行为是导致婚姻破裂的根本原因，而不是离婚当事人所提出的离婚理由。比如受害人以感情不合为由提出离婚诉讼，在审理中若查明“感情不合”实际上是另一方当事人重婚、与他人同居、实施家庭暴力等等因素所致，就应当适用离婚赔偿。“在审判实践中，并不是每个离婚当事人都知晓离婚赔偿的法定事由的，只要当事人在诉讼中提出了离婚损害赔偿请求，法官就应予查明并做出相应裁判”。 符合法定的情形。《婚姻法》第四十六条明确规定的导致离婚的四种情形即重婚、有配偶者与他人同居、实施家庭暴力和虐待、遗弃家庭成员的，无过错方才可提起损害赔偿。以上六个构成要件缺一不可，必须同时具备才能进行离婚损害赔偿。可见，我国确立的离婚损害赔偿制度具有严格的实施条件。 具有以下几点法律特征：

　　1、法定性。指离婚损害赔偿主体是法定的，离婚损害赔偿的请求权主体只能是离婚诉讼当事人中的无过错方，而损害赔偿的义务主体则只能是离婚当事人中的过错方；可以请求损害赔偿的事由也是法定的，即新《婚姻法》46条所列举的四种情形，除此之外的行为不能请求赔偿。
　　2、救济性。指通过过错方的损害赔偿，使无过错方的实际物质损失得到有效弥补，精神伤害能够得到经济补偿和精神慰藉，使无过错方被损害的利益得到救济和恢复。
　　3、惩罚性。离婚本身不具有惩罚功能，但若对造成离婚的配偶一方的违法行为不加以追究，则是对行为人的放纵和对受害方的不公，不符合法律公平正义理念。离婚损害赔偿制度将离婚与离婚原因相分离，以该制度来惩罚造成离婚的侵权行为，令过错配偶为自己的侵权行为付出代价。

（二）离婚损害赔偿的功能

　　离婚损害赔偿作为一种民事责任，主要具有三方面的功能：
　　1、 填补损害。离婚损害赔偿的基本目的就在于弥补财产损失，通过补偿损失，使受到损害的权益得到救济和恢复，其赔偿范围应以离婚所受损失为限，包括直接损失和间接损失。此外，对受害人精神利益的损失和精神痛苦的赔偿，也具有明显的填补功能，在这一点上精神损害赔偿与财产损害赔偿是一致的。
　　2、精神抚慰。精神损害赔偿的抚慰金兼具有经济补偿和精神抚慰的双重功能：一是从经济上填补损害，二是慰抚受害方因合法权益受到损害而遭受的痛苦。对于精神损害而言，不能完全客观地以金钱计量和赔偿，所以，给付抚慰金除尽可能填补损害外，更主要的是使受害人获得心理上的慰藉，平息其怨愤、报复感情。
　　3、制裁和警示、预防违法行为。离婚损害赔偿既是对违法行为的制裁，也对其他有可能实施侵权行为的人，具有警戒和预防作用。因此，离婚损害赔偿制度的立法目的在于，填补过错配偶的违法行为造成的损害，抚慰无过错配偶的精神创伤，预防配偶一方的违法行为，以维护合法婚姻关系和保护无过错配偶的合法权益。

二、我国离婚损害赔偿责任的构成

　　依据侵权法一般原理，侵权行为责任的构成要件包括违法行为、主观过错、损害结果、因果关系，离婚损害赔偿的构成要件也是以此为基础来构建的。根据新《婚姻法》第46条和《关于适用婚姻法若干问题的解释（一）》（以下简称《解释（一）》）第29条的规定，我国离婚损害赔偿的构成要件如下：
　　1、必须有违法行为且有主观过错
　　新《婚姻法》第46条明确规定的四种违法行为包括：重婚，有配偶者与他人同居，实施家庭暴力，虐待、遗弃家庭成员。需要指出的是，如果实施的是法定违法行为以外的其他违法行为，如赌博、吸毒等，或虽实施了前述法定违法行为尚未导致离婚的，均不属于离婚损害赔偿中的法定违法行为。此外，离婚损害赔偿以配偶一方有过错为主观要件，过错包括故意和过失，一般侵权责任当中要求行为人有过失即负赔偿责任，这对于离婚损害赔偿能否适用不无疑问，笔者认为从离婚损害赔偿的侵权行为来看，只有故意才能构成这些侵害行为，如因过失伤害家庭成员等导致离婚的，因不具备主观要件，不承担离婚损害赔偿责任。
　　2、因违法行为导致离婚事实的发生
　　我国婚姻法规定，只有因一方侵害行为导致离婚的，无过错方才得以请求损害赔偿，所以离婚事实的发生也是损害赔偿的构成要件之一。依条文观之，虽有新《婚姻法》第46条所列情形之一，但无过错方原谅对方的侵害行为没有提出离婚请求的，不得请求损害赔偿，同样，并非由于这些情形而是由于其他原因（比如受害方的过错）导致离婚的，受害方亦不得请求损害赔偿。
　　3、必须具有损害结果
　　即因配偶一方实施了法定违法行为导致婚姻关系的破裂，无过错一方由此受到的财产损害和非财产损害。根据《解释（一）》第28条的规定，损害事实包括物质损害与精神损害。物质损害，由于“损害”仅指由新《婚姻法》第46条所列举的：重婚、有配偶者与他人同居、家庭暴力及虐待、遗弃这四种行为对对方所造成的损害，所以离婚损害赔偿中的物质损失，只能是因人身损害而派生出来的物质损失，如医疗费，误工费等。精神损害是指过错方因实施特定的违法行为致使无过错方产生的悲伤、恐惧、怨恨、羞辱等精神上的痛苦而遭受的损害，包括精神利益（如名誉权、自由权、贞操权等）的损害和精神创伤两个部分，精神创伤表现为忧虑、绝望、怨愤、失意、悲伤、缺乏生趣等精神上的痛苦。
　　4、违法行为和损害结果之间必须存在因果联系
　　配偶一方实施的法定违法行为必须是导致婚姻关系破裂而离婚，造成无过错配偶遭受财产损害和非财产损害的直接原因。离婚财产损害和人身损害均属于物质损害，必须有充分的证据证明违法行为是发生损害结果的直接原因才能认定有因果关系。离婚精神损害，只需确认夫妻一方有法定违法行为而直接导致离婚的，就可以认定。

三、我国离婚损害赔偿制度的不足及完善

　　离婚损害赔偿制度的确立，是我国修正后的《婚姻法》的一个重大突破，让无过错配偶方在离婚时得到物质上的补偿，充分体现了《婚姻法》对受害一方的关注和保护。为了使离婚损害赔偿制度能更充分地发挥填补财产损失、抚慰受害方、制裁过错方的作用，还需对该制度进行进一步的补充和完善。“从立法原义来说，离婚赔偿制度是对过错行为破坏婚姻家庭关系并导致婚姻破裂结果的赔偿制度。这种过错，不论是何种形式，只要违背了婚姻法的基本原则，达到一定程度导致婚姻破裂，都应予以赔偿”。[3]但四十六条以示例的方式对众多的过错予以了较大的限制，仅列举了四种情形，远远不能包含离婚过错赔偿的范围，这不能不说是立法瑕疵。这种将其它过错行为推归于道德调整的限制不仅在理论上缺乏说服力，在现实生活中也缺乏相应的支撑。比如通奸，就是一个很典型的问题。通奸是指有配偶的一方秘密与配偶以外的其他人发生性关系的行为。虽然有些人的通奸行为在一定范围内被人知晓，但这种知晓是出于当事人意愿之外的知晓，它在本质上是不公开的，是不愿被他人知晓的。通奸与重婚、同居的根本区别就在于它是隐秘的、一般不为他人所知晓的、不希求夫妻名分和配偶的权利、义务。而它们在侵害配偶权方面并没有什么大的区别，特别是长期的通奸和与多人通奸行为，给配偶另一方所造成的损害在某些程度上并不亚于重婚和同居。通奸与重婚、同居的本质区别在于后两者是公开行为，而前者是隐秘行为，这一点与偷窃和抢劫非常类似。若因为是隐秘行为就可以免除赔偿责任，那么偷窃行为似乎也可以免除刑事责任，这在理论上和实践上都是站不住脚的。
　　《婚姻法解释(一)》第二十九条第一款规定：“承担婚姻法第四十六条规定的损害赔偿责任的主体，为离婚诉讼当事人中无过错方的配偶”。根据此条规定，承担《婚姻法》第四十六条规定的损害赔偿责任的主体，为离婚诉讼当事人中无过错方的配偶。即只能是有过错配偶一方来承担损害赔偿责任，而不能将第三者列为赔偿责任人。对因第三者插足，导致夫妻一方重婚，或者有配偶者与其同居以及有其他婚外性行为的，夫妻离婚时，有过错的第三者是否应当向夫妻中无过错的一方赔偿的问题，有不同意见：一种意见认为，第三者插足，破坏了他人的婚姻家庭，是一种侵权行为，由此导致离婚的，有过错的第三者应当负赔偿责任；追究第三者的赔偿责任问题，是此次婚姻法修改中，广大妇女的强烈要求。她们认为第三者是共同侵权行为人，可以在离婚案件中直接作为被告或作为承担侵权责任的第三人参与诉讼。此外，离婚案件中，如果有第三者的婚姻一方当事人将夫妻共同财产赠与或转移给第三者，在这种情况下，为更好地分割夫妻财产，第三者就应当作为离婚案件的诉讼主体。另一种观点认为：“婚姻以感情为基础，第三者插足是感情问题，谈不上什么侵权，由此导致离婚的，第三者不负赔偿责任”。此外，第三者是不规范的法律术语，没有明确的定义，要求第三者承担离婚损害赔偿责任，在司法实践中无法操作，再者，对第三者追究赔偿责任，将会激化矛盾，也不是本法应当调整的内容。
　　依照四十六条的规定，离婚损害赔偿的请求权在于“无过错者”，有过错者是无法请求和获得赔偿的。在审判实践中，确定婚姻家庭关系一方有无过错并非易事。在婚姻家庭中，一方有可能因为另一方的虐待而产生婚外情，也可能因为另一方不关心而产生婚外情，也可能因为另一方懒惰、游手好闲、好逸恶劳等产生婚外情，还可能因为另一方婚前的性行为而产生婚外情。在这些情况中，出现重婚、同居、虐待、遗弃等固然是重大过错，但仅仅因为不关心、懒惰这类相对较小的过错就失去损害赔偿请求权，甚至被重婚者、同居者、施暴者以此作为抗辩，使受害者赔偿请求落空，这不能不说有失公允，也不能体现“以人为本”的原则。这样的情况在现实生活和审判实践中是大量存在的，如果在离婚案件中出现大量过错相对较小的一方丧失请求权这一不良状况，第四十六条规定的作用就很难正常发挥，很难取得立法本意上良好的预期效果。
　　“对于离婚损害赔偿中精神损失的赔偿标准问题，争议较多，难度较大，虽然最高人民法院对民事侵权案件中精神损害赔偿问题作了相应的司法解释，但离婚损害赔偿中对夫妻身份权的精神损害不同于一般的民事侵权所造成的精神损害，不属于该解释所规定的精神损害的赔偿范围，因而许多内容不适用于离婚损害赔偿”。[5]笔者认为，应内外结合解决这个问题，离婚损害的赔偿取决于过错方对受害人精神上的损害程度，这是离婚损害精神赔偿的内在因数，其具体表现在于：1、过错方实施行为的多寡、时间的长短、手段的恶劣程度、公开度以及对无过错方的精神控制程度等；2、对受害人肉体所造成伤害程度；3、受害人受害后的后果。这些是决定赔偿数额的内在因素。离婚损害精神赔偿的外在因数包括：1、过错方和无过错方的年龄、健康状况、经济状况及谋生能力等；2、婚姻存续期间和再婚的可能性，婚姻存续时间长的，精神损害赔偿数额应适当高些，妻子结婚时间长，年龄偏大，再婚的可能性小的，亦应适当增加赔偿数额；3、原告是妻子或丈夫时应区别对待，原告是妻子时，根据保护妇女的合法权益的原则，应适当增加精神损害赔偿数额；4、受诉法院所在地的平均生活水平。

（一）关于离婚损害赔偿制度的违法行为范围

　　我国《婚姻法》第46条规定，离婚损害赔偿的法定原因，包括重婚，有配偶者与他人同居，实施家庭暴力或虐待、遗弃家庭成员导致离婚的四种法定情形。这四种违法行为不能涵盖现实生活中一方因过错严重伤害另一方并导致婚姻破裂的情形，范围过于狭窄。如一方长期吸毒、通奸、嫖娼、卖淫等，也会造成另一方当事人物质和精神的损害。有学者认为，“通奸、卖淫嫖娼行为通常是秘密进行的，通奸属于不道德行为，不宜由法律来规范；卖淫嫖娼行为主要是危害社会公共秩序，我国刑法和有关行政处罚条例对其已有相应的处罚措施。”[1]笔者认为,如果一方婚姻当事人经常进行通奸行为，对另一方的精神和物质造成严重伤害，如果法律不赋予受害方提起诉讼的权利，如何保障其合法权益？而卖淫嫖娼等行为虽然通过刑法的制裁对其进行惩戒，但并不能使受害方作为民事主体，在物质和精神上获得应有的补偿。而且重婚同样构成犯罪，仍被纳入离婚损害赔偿的违法行为范围之内，可见这种因为已受到刑事制裁而免去其民事责任的理由是难以服人的。

（二）关于离婚损害赔偿的举证责任、取证方式

　　离婚损害赔偿制度使无过错方能够通过法律得到救济，但无过错方的举证难却是个不容忽视的问题。婚姻法中的损害赔偿制度的归责原则是过错责任原则，适用民事诉讼中“谁主张谁举证”的证据规则，也就是说若进入司法程序,无过错方即负有提供足够的证据指控对方有过错行为的举证责任。从实践中看,离婚损害赔偿的举证是一个较为困难和复杂的问题,特别是在无过错方以过错方重婚、与他人同居等事由请求赔偿的问题上,其举证将会更困难。这是由于过错方与他人同居并非都采取公开的形式，更多的时候是采用秘密手段，无过错方既不知晓又很难发现，无法取得证据。即使在离婚诉讼中通过跟踪、拍照、捉奸等方法掌握一些证据和线索，但往往因其证据的合法性等原因而难以被法庭认定和采纳。在此种情况下，无过错方的合法权益不仅受到了侵害，而且也不能得到有效的保护。
甘肃省武威市人民政府


关于印发《武威市人民政府工作规则》的通知


各县区人民政府，市政府各部门，中央、省属驻武各单位：
《武威市人民政府工作规则》已经2007年5月14日市政府第七次常务会议修订通过，现予印发。


二OO七年五月十五日

武威市人民政府工作规则

（二00七年五月十四日市政府第七次常务会议修订通过）


第一章 总 则

第一条　依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》、《甘肃省人民政府工作规则》，新一届市人民政府结合工作实际，特制定本规则。
第二条　市人民政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，以构建社会主义和谐社会为基本任务，坚持立党为公，执政为民，认真执行国家法律法规，贯彻党的路线、方针和政策,按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，积极推进职能转变，增强服务功能，创新管理方式，改进工作作风，不断提高行政能力和管理水平，切实做到行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效，使广大人民群众满意。
第三条　市人民政府组成人员要严格履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；勤政廉政，求真务实，忠于职守，顾全大局，竭尽全力，全心全意为人民服务。
第四条　市人民政府各部门依照法律和行政法规行使职权，切实贯彻市人民政府的各项工作部署，在职权范围内独立负责地开展工作，确保市人民政府各项工作部署的贯彻落实。

第二章 人员职责

第五条　市人民政府由市长、副市长、秘书长和各委办局主任、局长组成。
第六条　市人民政府实行市长负责制。市长领导市政府全面工作，召集和主持市政府全体会议和市政府常务会议。
第七条　副市长、秘书长协助市长工作，按分工负责处理分管工作。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府签署文件，发表讲话，协调工作，进行外事活动。
第八条　秘书长在市长领导下，负责处理市政府日常工作，联系与市委、市人大、市政协相关工作，协调市政府各部门之间的工作。
第九条 根据工作需要市政府设市长助理若干名，协助市长或副市长工作，可分管某方面的工作，参加市政府全体会议和市政府常务会议。
第十条　市长出国或学习期间，由常务副市长或市长指定的副市长代行市长职责。副市长离市出访、学习和休假期间，其分管工作由市长或市长指定其他副市长代管。
第十一条　各局局长、各委员会主任负责本部门的工作，可根据法律法规，在本部门的职权范围内，发布公告，行使权力。审计局和监察局在市长领导下，依照法律规定，独立行使审计监督和行政监察权力，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第三章 政府职能

第十二条　市人民政府及各部门要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,增强政府执行力和公信力。
第十三条　履行宏观调控职能。主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，推进各项改革，发展对外经济贸易和区域经济合作，实现经济社会又好又快发展。增加就业，稳定物价，培育财源,促进财政收支平衡。
第十四条　履行市场监管职能。强化涉及人民生命财产安全领域的监管。创造公平、公正、公开的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
第十五条　履行社会管理职能。完善社会管理政策，依照有关法律、法规，管理和规范社会组织、社会事务，处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正，构建和谐社会。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设，培育并引导各类民间组织健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。
第十六条　履行公共服务职能。完善公共政策，健全公共服务体系，提供优质公共产品和方便快捷的公共服务。推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度。解决就业、就学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心的利益问题。

第四章　 政府决策

第十七条　市人民政府及各部门要建立群众参与、专家咨询和政府决策相结合的机制，实行依法决策、科学决策和民主决策。
第十八条　国民经济和社会发展规划、财政预算、宏观调控和改革开放的政策措施、社会行政事务管理、规范性文件、大型项目等重大决策，由市人民政府全体会议或常务会议讨论决定。
第十九条　市人民政府各部门、各县区提请市人民政府讨论决定的重大决策事项，必须以经济社会发展规划和战略为依据，经过专家或相关机构论证评估或法律分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及县区的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。会前分管副市长应召集相关部门认真讨论，依据法律法规提出可行性意见，反复修改审核，基本成熟后再提交会议讨论。
第二十条　市人民政府在做出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，听取市人大常委会、市政协常委会、民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议,报经市委原则同意。对关乎全市经济、社会发展的重大事项、重要项目的执行情况以及群众普遍关心的热点、焦点问题，可定期或不定期地举行政情通报会或新闻发布会，公开政务，接受社会监督。
第二十一条　市人民政府确定的重大决策和工作部署，各部门、各县区政府必须坚决贯彻落实，及时反馈落实情况，不得推诿扯皮。

第五章 依法行政

第二十二条　市人民政府及各部门要严格依法行使行政权，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致，严格监督。
第二十三条　认真贯彻落实法律、法规和规章，根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，适时制定规范性文件，修改或废止不相适应的规范性文件，并报省人民政府备案。
第二十四条　各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律和国务院、省政府及上级业务部门的行政法规、规章、决定、命令以及国家的方针政策，同时应及时报市政府备案审查。部门提请市人民政府讨论的规范性文件，须由市人民政府法制局审查。
第二十五条　要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责和权限，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点工作。严格实行执法责任制和执法过错追究制，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。

第六章　 行政监督

第二十六条　市人民政府及各部门自觉接受市人大及其常委会的法律监督，向其报告工作、接受质询。接受市政协的民主监督，虚心听取意见建议。认真办理市人大、市政协的议案、提案和意见建议。主动征询和认真听取县区人民政府的意见和建议。接受社会各界的监督，接受舆论和群众的监督。对反映的重大问题，积极主动地查处和整改，并反馈或公布。适时召开工作通报会，邀请市人大代表、市政协委员、各民主党派、无党派人士、知名人士参加，听取他们对政府工作的意见和建议。
第二十七条　市人民政府各部门按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督和监察、审计等部门的专项监督。对监督中发现的问题，要认真查处和整改，并向市人民政府报告。
第二十八条　加强行政系统内部监督，严格执行规范性文件备案制度和行政复议法，及时发现并纠正违反法律、法规的规范性文件，以及行政机关违法或者不当的具体行政行为。
第二十九条　市人民政府及各部门要不断改进作风，拓宽联系群众的渠道，充分依靠广大人民群众搞好工作。要重视人民群众来信来访，完善信访制度，畅通信访渠道，避免大规模集体上访和越级上访。市人民政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批群众来信，处理群众来访。
第三十条　市人民政府及各部门要坚持政务公开制度，增强工作透明度。市政府重要决策、重大事项和重要工作进展情况以及非泄密的政务信息，通过“武威政府网”、召开新闻发布会等形式及时发布，便于群众知情、参与和监督。

第七章　工作布局

第三十一条　市人民政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作和阶段性工作的安排布局，并根据形势和任务的变化及时作出调整。
第三十二条　市人民政府根据工作需要，与县区政府和市政府各部门签订年度工作责任书，每半年进行一次督促检查，年底进行考核奖惩。各县区政府和市政府各部门要认真落实市人民政府年初工作安排部署，并在年中和年末向市人民政府报告执行情况。市政府办公室及时组织督查，适时进行通报。
第三十三条　市人民政府要加强对年度工作布局完成情况的督促检查；市政府领导要经常深入基层，调查研究，了解情况，指导工作，解决实际问题，确保年度工作任务的完成。

第八章　 会议制度

第三十四条　市人民政府实行市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议制度，讨论决定重大事项。必要时召开市长碰头会、联席会、工作协调会议研究具体事宜。
第三十五条　市人民政府全体会议由市长、副市长、市长助理、秘书长和各委办局主任、局长等组成，由市长或市长委托副市长召集和主持，必要时可邀请市委、市人大、市政协及法院、检察院等方面的负责人参加。其主要任务是：
1、传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府以及市委的重要指示、决定；
2、讨论决定全市性重大行政措施和重大经济建设、社会发展问题；
3、通报全市阶段性工作进展情况，安排部署重要工作。
4、讨论其他须经市政府全体会议决定的事项。
全体会议一般每半年召开一次，议题由市长确定。
第三十六条　市人民政府常务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长组成，市发改委、市人事局、市财政局、市监察局、市审计局，市政府副秘书长、办公室主任、副主任列席，有关部门主要负责人根据议题需要列席，由市长或市长委托副市长召集和主持。其主要任务是：
1、研究讨论向省政府、市委报告请示的重要事项；
2、讨论决定市政府工作中的重要事项；
3、讨论、审定由市政府发布的规范性文件草案；
4、讨论决定县区政府和市政府部门的重要请示事项，听取重要工作汇报；
5、讨论决定人事任免及奖惩事项；
6、研究讨论须经市政府常务会议决定的其他事项。
常务会议一般每月召开一次，如工作需要可以临时召开。议题由各副市长、秘书长协调审核提出，报市长确定。尚未协调一致的议题，原则上不提交会议审议。出席会议的组成人员应达到组成人员的半数以上。
第三十七条　市长办公会议由市长、副市长、市长助理、秘书长、副秘书长、办公室主任、副主任组成。有关部门、单位负责人根据议题需要列席。由市长或市长委托副市长召集，根据工作需要不定期召开。议题由市长或副市长确定。其主要任务是：研究县区政府和市政府部门请求决定的一般性事项，安排需要有关部门配合做好的具体工作，讨论决定市长、副市长提请解决的具体问题。
第三十八条　不定期召开市长碰头会，由市长或市长委托常务副市长主持，副市长、市长助理、秘书长、副秘书长和办公室主任、副主任等参加。主要内容是互通情况，分析形势，研究市政府当前工作和阶段性工作。
第三十九条　市长、副市长可根据工作需要，召开现场办公会、工作协调会，研究解决具体问题。会议由分管副市长与市长沟通后决定，参加人员由分管副市长确定。筹备工作由市政府办公室会同有关部门负责。
第四十条　市人民政府全体会议、常务会议、市长办公会议、市长碰头会议的准备工作由市政府办公室负责。各部门提交会议讨论的事项须提前一周报送市政府办公室，由市政府办公室提出意见，呈会议召集人审定。会议内容应事先告知与会人员，重要议题应事先准备好书面材料分送与会人员，并由有关部门作出书面说明。常务会议审定通过的规范性文件，由呈办单位和法制局共同修改后，按发文程序运转。会议议定的其他事项，需要形成文件印发县区和有关部门执行的，办公室会同有关部门在三个工作日内完成，市政府各分管副秘书长协调落实。
第四十一条　市人民政府组成人员不能出席市人民政府全体会议、常务会议，应向市长或会议主持人请假；如对议题有意见或建议，可在会前提出。
第四十二条　市人民政府常务会议纪要和由市长主持召开的市长办公会议纪要，由秘书长审核后，报市长签发。其他副市长主持召开的市长办公会议纪要由各分管副秘书长审核后，报主持会议的副市长签发。市人民政府全体会议、常务会议、市长办公会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时公开报道。新闻稿须经市人民政府秘书长审定。如有需要，报市长或副市长审定。
第四十三条　以市政府名义召开的全市性会议，须经市政府常务会议讨论决定，或经分管副市长审核同意后，报市长批准。市政府各部门和单位召开的全市性会议，一般不邀请市长、副市长或各县区政府负责人出席，确需邀请的须报市长或分管副市长同意。
第四十四条　市政府及各部门召开的工作会议，要减少数量、控制规模、严格审批、注重实效，并尽可能利用现代通信手段召开电视电话会议。

第九章　公文处理

第四十五条　审批文件应按照职责分工，根据不同情况分别处理。
1、省政府下发的涉及全局性的重要文件和紧急电报，由市长审批，副市长按照市长批示抓好落实；
2、一般性、常规性文件，按照分工，由副市长直接审批处理；
3、事关重大灾情、疫情、险情、事故等紧急突发性事件的文件，副市长处理后，应当及时报告市长；
4、涉及几个部门工作的文件，由分管副市长协调处理。
第四十六条　制发文件应严格按程序审核把关。
1、市人民政府形成的全局性重要文件，由秘书长审核后报市长签发；涉及相关部门业务的一般性文件，由副秘书长审核后报分管副市长签发。
2、对决定、办法、意见、通告、公告等政策法规较强的文件，主管部门起草，组织相关部门讨论，送市政府法制局审核把关，由秘书长或副秘书长审核，分管副市长审签后，呈送市长或副市长签发。
3、市政府部门需要市政府批转的文件和部门为市政府代拟的文件，由部门主要负责人审核签字，送市政府办公室审核后，呈送分管副市长签发。
第四十七条　各县区、各部门报送市人民政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》和《甘肃省实施〈国家行政机关公文处理办法〉细则》的有关规定，报送文件应严格遵循办文程序。
1、县区政府和市政府各部门报送市人民政府的请示、报告，必须注明签发人。除市政府领导交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向市政府领导个人报送公文。呈报文件应先送市政府办公室登记后，按市长分工分别处理，不得多头报送或越级行文。
2、请示性文件，应一文一事，不附带其他事项。各部门报送市人民政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门主要负责人要主动协商。不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。
3、县区政府和市政府各部门报送市政府的文件由政府办公室提出拟办意见，送分管副市长批示后转主管部门办理。需提交会议讨论决定的事项，须经分管副市长批示后转呈市长审定。
4、市人民政府及各部门要进一步精简公文，部门职权范围的事务，由部门自行发文或联合发文，市政府办公室不再转发。要加快办公自动化进程，提高公文办理的效率。

第十章　 作风纪律

第四十八条　市人民政府及各部门领导要严格遵守省委、省政府和市委有关廉政建设的规定，树立规范服务、勤政廉洁、从严治政的新风正气。担负起“一岗双责”的职责，在带头落实党风廉政建设责任制的同时，抓好分管部门领导班子的党风廉政建设，自觉接受群众监督。
第四十九条　市人民政府及各部门领导要牢固树立为民、务实、清廉的工作作风，做到尽职、尽责，行为规范；要树立大局意识、责任意识和进取意识，自觉遵守政治纪律、组织纪律、工作纪律，力争做学习的模范、服务的模范、创新的模范。
第五十条　市人民政府及各部门领导要正确把握形势，密切关注经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断转变观念，调整思路。市人民政府通过举办讲座等方式，组织市政府领导及各委办局负责人经常学习经济、科技、法律和现代管理等方面的知识，不断提高领导素质和领导水平。
第五十一条　市人民政府领导同志下基层要轻车简从，减少陪员。基层要简化接待，严禁到辖区分界处迎送。公务活动一律吃工作餐，严控陪餐人员，严禁请吃、吃请，严禁收受礼品。
第五十二条　市人民政府领导同志一般不参加各种应酬性庆典、剪彩和迎来送往活动，县区及市政府各部门邀请市政府领导参加这类活动的通知、函件和请柬，一律送市政府办公室统筹安排。市人民政府领导同志不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电，不题词。因特殊情况需要发贺信、贺电和题词的，一般不公开发表。
第五十三条　改进会议和市长、副市长活动的宣传报道。注重宣传政策，多报道对工作有指导意义和群众关心的事。市政府召开的会议，市长、副市长活动的报道，由市政府办公室安排。
第五十四条　市长、副市长出访，由市政府报省政府审批。市政府各部门负责人出访，由政府外事办公室审核后按规定程序审批，其中主要负责人出访报市长审批。
第五十五条　市人民政府组成人员要讲大局、讲党性、讲原则，在思想上、政治上同党中央保持高度一致，按照市委、市政府的工作部署，自觉维护政令统一，保证政令畅通。要坚决执行市人民政府的决定，如有不同意见，可在市人民政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市人民政府决定相违背的言论和行为；代表市人民政府发表讲话或文章，以及个人发表涉及未经市人民政府研究决定的重大问题及事项的讲话和文章，事先须经市人民政府同意。
第五十六条　县区政府和市政府各部门应认真履行职责，对工作中涉及的重大问题，必须及时向市人民政府请示报告。副市长、市长助理、秘书长离市要向市长报告；市政府部门主要领导离市要向分管副市长报告。
第五十七条　市人民政府及各部门领导要严格要求身边的工作人员和本部门工作人员，严禁利用特殊身份越权办事，拉关系，谋私利。
第五十八条　市人民政府通知县区政府和市政府各部门、各单位负责人参加的会议，必须按要求参加。特殊情况确需更换参会人员的，应向市政府办公室和分管副市长请假。
第五十九条　市人民政府及各部门要压缩会议，严格控制各类检查考核活动。要严格审批制度，应由部门或行业组织的督查、检查、调研等政务活动，不得以市政府办公室名义发文通知。确需以市政府名义召开的会议和需要进行的政务活动，要经分管副市长同意后，由市政府办公室统筹安排。市政府各部门召开工作会议原则上不邀请县区领导出席，确需邀请的须报市政府批准。会议要求不能泄露讨论事项的，要严格保密。
第六十条　市人民政府及各部门要实行政务公开，规范行政行为，增强服务观念，强化责任意识。对属于职权范围内的事项要按程序和时限积极主动办理；对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；不得用公款相互送礼和宴请，不得接受送礼和宴请；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。

第十一章　附 则

第六十一条　本规则自市政府常务会议讨论通过后实施。在执行中若有问题及时向市政府办公室反映。
第六十二条　本规则由市政府办公室负责解释。