【内容提要】检察机关负有对经核实的实名举报、控告信函，坚持逐件答复，保证在规定的时限内查清举报人控告信函所反映情况的义务。对失实举报可以实行正名制度，在实施过程中要注意实行实体和程序的双重法律规制，以发挥正名制度的积极作用，防止其负面效应。
　　【关 键 词】 职务犯罪 举报失实 正名制

所谓“正名制度”，是指检察机关在查清涉嫌职务犯罪举报失实后，对经调查核实确属错告、诬告的被举报对象，由办案部门主动在一定范围内为被举报人澄清事实、恢复名誉、消除举报给被举报人及其所在单位带来的不良影响的制度。“正名制度”现已在贵州、辽宁等省市检察院试行，褒贬不一。笔者在此进行理论探讨，以就教于同仁。
一、检察机关实施正名制度的利弊分析
检察机关实施正名制度体现了“尊重和保障人权”的宪法精神，有充分的法律依据和积极的社会意义：一是符合惩罚犯罪和保障人权并重的刑事法治精神。刑法和刑事诉讼法的立法宗旨就是惩罚犯罪和保障人权，检察机关对查实构成职务犯罪的要坚决打击，对查否不构成职务犯罪的要予以保护，如果只注重打击犯罪，忽视保护人权而不顾及因检察机关初查后对当事人所可能造成的不良影响，就可能损害当事人的合法权利，不利于遏制诬告陷害现象，从而破坏社会主义民主和法制，与刑法、刑事诉讼法的根本宗旨相违背。二是实行正名制度是《人民检察院刑事诉讼规则》的内在要求。《人民检察院刑事诉讼规则》第132条第1款规定:“对于属于错告的，如果对被控告人、被举报人造成不良影响的，应当向有关部门澄清事实。”在错告即举报失实的情况下，由于人民检察院已经根据举报线索进行审查、初查，可能会对被控告人、被举报人造成不良影响，因此，人民检察院应当本着对人民负责的态度，向有关部门澄清事实，为被举报人正名，恢复名誉，消除影响。这里的“有关部门”一般是指被举报人的所在单位，有时也包括其上级领导部门。三是实行正名制度可以有效保护无罪当事人的合法权益，取得良好的法律效果和社会效果。对被错误举报的无罪当事人进行“正名”，从保护公民私权利的角度讲，有一定的积极作用。检察实践中，举报为办案部门提供了大量的案源，但是其中存在着为数不少的错告、诬告情况。从以往办案实践中看，一些被举报人由于被举报，心理上受到很大压力，尽管最终查无实据，但周围群众并不知情，容易妄加猜测、以讹传讹，导致议论纷纷。这一方面极大地伤害了被举报人的情感，使其情绪焦虑、紧张、低落，承受着心灵上的煎熬，另一方面也极大地影响了其在群众中的声誉和威信。检察机关以法律的名义进行，将失实举报对当事人的不良影响降到最低程度。这样就可以最大程度地保护无罪当事人的利益，促使他们以更大的热情投入工作，为改革和发展服务。通过实行正名制度，也向群众宣传了法制，促进了检务公开，引导诚信举报，避免和减少错告诬告现象的发生，防止有人滥用举报，伤害无辜，有利于促进检察机关办案的法律效果和社会效果，在检察实践中也确实受到发案单位和社会各界的肯定和欢迎。但是正名制度作为一个新生事物，有人也有不同看法和忧虑：一是有损检察机关的正面形象。查否有可能是检察机关办案无能，没有获取有罪证据的结果，并不等于当事人无罪；而且正名后，万一检察机关初查不实，当事人确实有犯罪事实需要追究其刑事责任就会有损检察机关的形象，陷人进退维谷的境地，使群众失去对检察机关的信任。二是招致举报人不满，打击群众举报积极性。举报人不是当事人，不可能对其犯罪行为都了如指掌，很多情况下是出于怀疑或掌握部分证据而进行举报，检察机关应保护其举报权利和举报积极性。如果仓促正名，对举报人特别是实名举报人不利，可能使其陷入被动，甚至受到打击报复。举报作为群众对公职人员监督的重要手段，不可能每次都能完全正确，错误的举报难以避免，如果过分夸大错误举报对当事人的伤害，就是在对举报设置障碍，也会影响到周围群众的举报积极性。三是有悖法理，不经济，无效益。初查是在决定立案之前而进行的初步审查，决定下一步是否立案。事实上，此项工作是所有案件的必经程序，此时还并未启动对于案件的侦查程序，距离法院对案件实体部分的判决更是有相当远的距离。那么根据我国刑事司法所确定的“无罪推定”原则，被初查的被举报人，在初查阶段显然是清白的，甚至在很多情况下，初查秘密进行，被初查的人员对于检察院的行动是不知晓的，也就更谈不上不良影响了。从另一个角度讲，初查是对于所有案件必然采取的司法措施，不论最终经法院判决是否有犯罪事实存在，必须对案件进行初查。让检察院经过初查后，再专门为被举报人“正名”，显然有悖法律精神，也是不经济，不效益的。
二、检察机关实施正名制度要注意趋利避害
强化法律监督，维护公平正义是检察工作的主题，而正名制度就是检察机关保障司法公正和公民人权的法律监督措施创新，有着重大的现实意义，而且正名制度有着充分的法律依据，在司法实践中也受到人民群众的肯定和欢迎。由于正名制度尚在试行阶段，实施的时间不长，尚乏先例可循，加之有人出于部门利益、办案部门面子等的考虑而对实行该制度尚存疑虑，因此正名制度还没有得到有效推广。笔者认识正名制度大势所趋，势在必行。古代农耕社会人们的生活范围相对狭小、人与人之间相对知根知底的情况下可以不实行正名制，“身正不怕影子歪”， “公道自在人心”， 这种社会自然纠错方式既不破坏人际和谐，又能日久见人心，而且澄清是非的成本和代价也最小。但是在现代社会，人们的生活范围和人际交往越来越超越时空限制，信息传播的手段、途径、速度越来越快捷便利，其影响力之大、之深远非过去所能比拟，单靠“无为而治”的社会自然纠错方式应对流言蜚语的方式，已经不能适应党和国家提倡建设和谐社会的时代要求。检察机关从建设和谐社会，推进依法治国的政治高度应该充分行使检察职能，大力推行正名制度，还无辜者以清白，给错告者以解释，对诬告者以惩戒。同时检察机关也要正视正名制度的一些负面效应。检察机关在初查时要全面细致，在对被举报人进行正名之前一定要慎之又慎，尽量避免出差错，万一出了差错也要坚持“实事求是、有错必纠”的原则，将被举报人绳之以法，再通过各种渠道对群众解释清楚，保护其举报积极性，对涉嫌诬告陷害的要依法追究其刑事责任。争取群众对检察工作的理解和支持。对举报失实的，属于错告的举报人对其解释清楚法律规定，保护其举报积极性，对涉嫌诬告陷害的要依法追究其刑事责任。在具体工作中要注意兴利除弊，通过严格把握正名的条件和方式，对“正名制”工作进行规范，对拟正名的案件要严格审查把关：对符合“正名制”条件的案件，要认真做好为被举报人正名的工作，还被举报人清白；对不符合“正名制”条件的案件，坚决不予正名，以防止滥用“正名制”，造成工作被动，甚至给检察机关工作带来不利影响。要明确规定，办理“正名制”案件实行严格的责任制，对不该正名而滥行正名，并由此造成恶劣影响的，追究该检察院领导和相关办案人员的责任。
三、检察机关实施正名制度要实行实体和程序双重法律规制
检察机关应认真总结正名制度试行工作经验，及时出台相关规定，从实体和程序两个层面对其进行法律规制，以更好地兴利除弊。在实体上要精心选择案件，不是所有案件都适宜实行正名制度，主要是经初查不立案的涉嫌贪污挪用案件。原因是此案案件证据易获取，有罪无罪有大量书证和物证证明，办案人员查否后能很快做出不立案决定，而且发生错案概率较小。涉嫌贿赂案件因多是一对一案件，获取行受贿双方证据较难，而且书证和物证较少，证言多有反复，很难定性处理，案件查否的原因很多，很多情况下是由于没有及时获取有力的有罪证据而难以立案，所以涉嫌贿赂案件不宜作正名处理。对涉嫌贪污挪用的案件也要具体分析，对绝对不构成的犯罪的可以进行正名，而对存疑不立案的则不予正名。同时也不是对所有绝对不立案的涉嫌贪污挪用的案件都进行正名处理，因此办案部门没有太多的资源可以利用，在办案任务日益繁重的前提下只能是选择被多次控告、多头控告、越级控告、集体控告、社会影响大等情形的被错告者采用正名制度，恢复名誉。正名的范围受到一定程度限制，对于需要正名的当事人，检察机关可以选择三种方式：一是对本人进行通报，让其卸下思想包袱，重新轻装上阵;二是向当事人的上级领导机关进行通报，让领导机关可以对当事人放心地提拔、使用;三是召开“举报调查通报会”，向当事人所在单位进行通报，在群众当中为当事人恢复名誉，消除影响。在程序上主要是由作出不立案决定的的办案部门实施正名制度，因为作为办案部门了解案情，有利于更好地实施。实施正名制度要依照当事人的意愿，在当事人同意并提出书面申请的情况下，先由案件承办人对被举报人的“正名”要求进行审查，对于符合标准的，由承办人提出意见，经部门负责人和分管副检察长审核后，再报检察长最后审批，方可实施。正名过程中要针对查否的确实没有有罪证据，绝对不构成犯罪的案件进行有针对性地说明问题，防止发生负面影响，同时要正名前后要允许被举报人或有关单位群众进行申诉，告之群众将来掌握证据的话仍可追究被举报人的责任，检察机关发现被正名人新的犯罪事实可以重新初查，构成犯罪的则予以立案。控申举报部门要对正名实施情况进行监督，办案部门要在正名后的３天内，将有关情况以书面形式上报控申举报部门备案。纪检监察部门也要介入正名制度，实施监督，防止出现利用正名制度实施违法违纪行为。

参考文献：
[1] 《营口鲅鱼圈检察院　推行失实举报“正名制”》[N] 北国网http://lnrb.lnd.com.cn
[2] 赵继成《有必要为被举报者实行“正名制”吗？》[N] 光明网http://news.tom.com
[3] 周以明《“正名制”意义更在举报外》[N] 人 民 网www.people.com.cn
[4] 蒹葭《“正名制”让身正者影子不歪》[N] 国际在线globalviewATvip.163.com
[5] 房栋 《关于实行“正名制度”的思考》[J] 政治与法律2000年第5期

天津市滨海新区大港人民检察院 杨洁 赵刚

江苏省人大常委会


南京市内秦淮河管理条例
江苏省人大常委会


（1988年10月29日南京市第十届人民代表大会常务委员会第五次会议制定 1988年12月25日江苏省第七届人民代表大会常务委员会第六次会议批准 1989年7月1日起施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 河道整治、维修和管理
第三章 河道及其设施的保护
第四章 奖励与惩罚
第五章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强内秦淮河管理，充分发挥河道蓄水排涝、改善环境、开发旅游等综合效益，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国河道管理条例》，结合本市实际情况，特制定本条例。
第二条 本条例适用于内秦淮河主流的南段、中段、东段、北段，支流的珍珠河、九华山沟、青溪、玉带河、香林寺沟、明御河及其设施。
第三条 内秦淮河管理范围：
一、主流中段、东段、北段规划河道及上口线两外侧各不少于五米；支流各段规划河道及上口线两外侧各不少于三米，为河道保护线。
河道保护线外侧的建筑退让线不少于三米，由市规划部门制定，报市人民政府批准。
二、主流南段保护线根据秦淮风光带的特点，由市规划部门划定，报市人民政府批准。
第四条 河道及其设施属国家所有，受国家法律保护，一切单位和个人都应遵守本条例，并有保护的义务。
第五条 内秦淮河实行统一管理与分级管理相结合的制度。
市人民政府的市政设施行政主管部门是河道的主管部门。其主要职责是：负责统筹规划、建设和管理。
区人民政府的市政设施行政主管部门是本辖区河道主管部门。其主要职责是：负责辖区的河道及其设施管理、运转、保养、更新、改造、疏浚及河面清污工作。会同有关部门宣传教育群众，组织沿河单位参加河道整治和疏浚。
市、区规划、环保、园林、水利、城管、公安、卫生等部门按照各自职责，协同河道主管部门实施监督管理。

第二章 河道整治、维修和管理
第六条 河道及其设施的规划，由市河道主管部门制定，经市规划部门审核后，报市人民政府批准实施。
第七条 河道及其设施的整治、更新、改造应严格遵守建设程序，由市河道主管部门提出计划，报市建设主管部门批准后，分别由市、区河道主管部门组织实施。
第八条 河道及其设施的维修养护计划，由市河道主管部门编制下达，按照市、区分工，分别组织实施。
第九条 河道及其设施的管理
一、市河道主管部门应在河道保护线设立永久性界线标志和管理标志。
二、河道、堤防、驳岸、护坡等实行分区管理；泵站、水闸、引水设施等按照市、区分工管理。河道主管部门应指定或设置日常管理机构，负责宣传教育、督促检查、纠正和处理违章，并实行专业队伍和群众管理相结合的管理制度。
三、蓄水、排涝、引水管理，由市河道主管部门制定河道水位管理规定，并严格执行水位控制标准。
市河道主管部门根据水源情况，引水改善水质。
四、河道水质、沿岸污水排放，由市、区环保部门按照国家和地方有关法规实施监督管理。
五、沿河绿化应确保河道的排水与维护，由市、区园林部门负责统一规划、栽植和管理。
第十条 河岸环境卫生由沿河单位和居民，实行分段包干，由所在街道办事处组织实施。
岸坡卫生、污物打捞、河道清淤，由市、区组织专业队伍负责实施。
第十一条 河道内的阻水障碍物按照“谁设障、谁清除”的原则，由河道主管部门提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定期限内清除。逾期不清除的组织强行拆除，并由设障者承担全部清障费用。
第十二条 对壅水、阻水的桥梁、涵闸及其它水中构筑物，由河道主管部门根据防洪标准和规划要求提出意见，报市人民政府批准，责成原建或使用单位在规定期限内改建或拆除。
所有在河道上建设和施工的单位，必须服从防汛排涝要求，保证汛期河道行洪畅通。
第十三条 河道及其设施正常维修、养护和管理所需经费、市建设主管部门应按照核定的定额给予安排。河道整治及其设施更新、改造所需资金由市建设主管部门逐年安排。

第三章 河道及其设施的保护
第十四条 在河道管理范围内，一切单位和个人应遵守下列规定：
一、沿河已经实行雨水、污水分流或埋设污水截流管地段，所有污水应引入污水管或截流管道，不得直接排入河道。
未经河道主管部门批准，不得在沿河两岸设置排水口，不得损坏原有排水体系。
二、禁止倾倒垃圾、废渣、粪便、泥浆、枯草、枝叶等各种废弃物。严禁在河内洗涤有毒有害物体。
三、禁止填河造地、衬垫岸坡、搭盖棚屋、埋杆拉线、侵占河面堆物作业。
四、禁止设障阻水及擅自设泵取水。
五、禁止设置网帘鱼具，禁止养殖、放牧、圈养生畜及在桥涵孔道内设置栅栏或将物体伸入河床。
六、禁止非管理人员进入泵站、水闸等作业区域。非操作人员不得开启闸门及其它设备。进出水口五十米以内不得停船。

七、禁止涂抹、损坏和擅自移动河道界线标志及管理标志。
第十五条 河道管理范围内，除河道设施外均不准新建各种建筑物，原有建筑物不得扩建、改建并逐步退出建筑退让线，违章建筑应在限期内无条件拆除。
第十六条 在河道管理范围内，一切单位和个人如进行下列活动，应经河道主管部门批准：
一、因工程建设需要临时占用，应向所在区河道主管部门办理申请手续，经审批后发给执照，按规定缴纳临时占用费，始准占用，并在限期内清理现场。如占用面积超过一百平方米的，由区河道主管部门签署意见报市河道主管部门审批。
二、因维修需要挖掘，应向所在区河道主管部门办理申请手续，经审批后发给挖掘执照，始能动工，并由区河道主管部门报市河道主管部门备查。
三、凡需要砌筑驳岸、护坡、建设码头、桥涵、水闸；埋设管线及设置其它水工设施，应向市规划部门申请并经市河道主管部门同意后，发给建筑执照、挖掘执照，方可施工。
四、一切挖掘工程的交通安全、市容卫生、地下文物及其它设施的保护，均由申请单位按有关法规办理。
五、挖掘工程由申请单位按规定缴纳修复费。河道主管部门在限期内统一修复。
河道主管部门对施工现场可预收清理保证金，待检查验收合格后退还，逾期不清场者，可使用保证金清理。
六、凡利用河道从事经营活动的，须报经市河道主管部门审核后报市人民政府批准，并按规定缴纳有偿使用费。

第四章 奖励与惩罚
第十七条 一切单位和个人有下列事迹之一者，应给予表彰和奖励：
一、建设、保护、管理河道及其设施成绩显著者；
二、认真执行本条例，纠正和处理违章有功者。
第十八条 违反本条例规定，有下列行为之一的，市、区河道主管部门除责令其纠正违法行为，采取补救措施外，可以并处警告、罚款，对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
一、违反污水排放规定和在河道内洗涤有毒有害物体的；
二、倾倒垃圾等各种废弃物的；
三、未经批准占用、堆物作业的；
四、未经批准挖掘河道或损坏河道设施的；
五、擅自设泵取水的；
六、违反河道卫生管理的；
七、损坏河道绿化的；
八、违反规定在河堤、渡槽、水闸、水坝上行驶各种机动车辆、滚动机械的。
第十九条 违反本条例规定，有下列行为之一的，市、区河道主管部门除责令其纠正违法行为、赔偿损失、采取补救措施外，可以并处警告、罚款；应当给予治安管理处罚的，公安部门按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
一、填河造地、侵占河面的；
二、违章建筑及设置障碍不听劝阻的；
三、破坏河道及设施的；
四、造成河道淤积情节严重的；
五、非管理人员操作河道闸门或干扰河道管理单位正常工作的。
第二十条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的部门的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期
不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的部门，申请人民法院强制执行。对治安管理处罚不服的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定办理。
第二十一条 对违反本条例规定，造成国家、集体、个人经济损失的，受害方可以请求市、区河道主管部门处理，受害方也可以直接向人民法院起诉。
当事人对河道主管部门的处理决定不服的，可以在接到通知之日起，十五日内向人民法院起诉。
第二十二条 河道主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；对公共财产、国家和人民利益造成重大损失的，依法追究刑事责任。

第五章 附 则
第二十三条 市河道主管部门根据条例制定实施办法，报市人民政府批准后执行。
第二十四条 属市政管理的其它河道，可参照本条例执行。本市有关城市河道管理规定如与本条例有抵触的，以本条例为准。
第二十五条 本条例自1989年7月1日起施行。



1988年12月25日