论法律至上


四川省司法厅 谢维雁



劳伦斯·M·弗里德曼教授断言：“法治的概念并不是专属于‘西方’的”，法治的观念正“以这样或那样的方式遍及全球”。①党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，并于1999年写入宪法，可以说是对法治全球化的积极回应。笔者认为，法治的关键是法律至上。



一



法治“意味着的不只是单纯的法律存在”，而是 “法律的统治而非人的统治”。②法治社会的基本标志或原则应包括：1、法律须建立在民主基础上。 2、必须确立法律至上。3、法律面前人人平等。4、法律的根本目的是为了保障人权和自由，实现正义。5、政府权力受到制约。五项原则中确立法律至上最为重要。首先，法律至上是法治区别于人治的根本标志。早在2300多年前，我国古代法家即提出了“以法治国”的主张。但是，法家的“法治”不过是以法律为强化手段、彻头彻尾的人治。其根本原因正在于法律未能至上。其次，法律至上是法治的首要条件，并构成其他几项原则的基础。离开法律至上，其他原则将难以成立。不确立法律至上，即使完全建立在民主基础上，也仅是“纸上的法律”，自由与人权 保障，法律面前人人平等，政府权力受制约的原则均无法实现。英国法治的确立以《人身保护法》（1679年）、《权利法案》（1689年）和《王位继承法》（1701年）的制定为标志，这三个宪法性文件以保障人权和自由为宗旨，并第一次确立了法律高于王权的原则：国王必须受这三个宪法性文件的约束。英国的历史揭示了一个具有普遍意义的命题：法治社会的根本性标志，是法律至上原则的确立。总之，法律至上是法治的本质所在，是“法的统治”的另一种表达，是“法的统治”的实现形式。



二



法律至上，深深地根源于社会的需要。

1、 法律至上是发展市场经济的需要。首先，法律至上是市

场经济条件下利益及利益主体多化决定的。市场经济条件下独立化、多元化的市场主体对有限资源的竞争、最大利润的追求，导致了各主体之间的一种紧张关系，需要一种公认的、权威的规则即法律来协调并解决相应问题。其次，法律至上是由市场活动的统一性所决定的。统一市场和统一市场活动要求所有市场主体都按统一准则即统一的法律制度在平等基础上展开竞争。法律制度的统一，一方面要求法律制度要反映市场经济规律，合理配置权利、义务，另一方面也要求法律具有至高无上的权威，才能保证自身体系的统一。

2、法律至上是民主政治的需要。首先，民主是多数人的统治，其基本运作程序：“一是每人有权利发表自己意见，二是大家赞成多数，要接受多数人的意见”。③这要求必须依照预先一致认可的规则进行，必须赋予“多数意见”凌驾于任何个人、组织之上的地位。其次，市场经济下政府一般采取共和制，以间接民主即代议制作为政权组织形式。权力所有者与权力行使者分离极易导致权力失控，这要求一种凌驾于各权力之上、权威性的规则来实现对权力行使的监控。

3、法律至上是维护社会秩序的需要。建立稳定的社会秩序，首先要对统治阶级内部各利益集团的权力及权利进行合理配置，达到平衡。其次，要对人民的权利包括公民和各种组织的权利与政府的权力进行合理配置，使人民权利高于一切，政府权力受制于人民的权利，并达到平衡。政府权力与人民权利的“调节器”即法律，只有确立法律至上，平衡才能实现，社会的稳定才能长久。

4、法律至上，也是新中国民主法制建设历史经验和教训的总结。十一届三中全会以来，民主与法制建设进入了新的历史时期，法律至上原则逐步确立。20余年来取得的巨大成就，部分的应归功于民主与法制建设，特别是法律权威的不断加强。十一届三中全会公报指出：“为了保障民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化。使这种制度和法律具有稳定性，连续性和极大的权威性，………不允许任何人有超越法律之上的特权”，④表达了法律至上的内涵。党的十五大报告，进一步具体诠释了法律至上的具体含义：“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这一认识是在经历了长期的阵痛后获得的。虽然早在1956年的八大就已确定把发展社会主义民主，健全社会主义法制作为党的根本方针，但未能在实践中坚持下去。由于未能将党内民主和国家政治生活中的民主法律化、制度化，或者即使制定了法律，也未确立法律至上，最终未能阻止权力集中及个人专断，导致“文化大革命”十年悲剧。如何防止类似悲剧重演？一要实现真正的民主，一要实现法治，确立法律至上。



三



有人说，我国既然是党领导一切，怎么能提法律至上呢？也有人认为，法律至上为西方所固有，是“孤立地看待法律权威”。⑤我们认为，这些看法有失偏颇。

首先，法律至上，意味着法律是其他社会规范系统的价值标准，是评判人们行为的最高准则，说的是法律比其他行为规范高，没有把法律与党的领导比高低的意思，更不是否定、排斥党的领导。

其次，法律至上，在价值上是对凌驾于法律之上的特权或个人意志的否定，它有着内在的合理性和科学性。真正的法治社会中，法律是人民意志的集中体现，主张法律至上即是主张人民意志至上。法律是客观规律的反映，承认法律至高无上的权威，便是承认和尊重客观规律。规范性、普遍性、强制性是法律的本质特征，这些特征要求法律得到社会公众的普遍服从即法律至上。法律至上的科学性和合理性早已超越了资产阶级的狭隘眼界，成为全人类共享的文化成果。

再次，党必须在宪法和法律的范围内活动，是党的领导与法律至上的有机统一，这是我们党的一贯主张。1956年9月，邓小平在党的八大上所作的修改党章的报告中即强调：“党章草案要求，每一个党员严格地遵守党章和国家的法律，遵守共产主义道德，一切党员，不管他们的功劳和职位如何，都没有例外。”⑥党的十五大报告再次强调：“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。”党在宪法和法律的范围内活动，充分体现了党的领导与法律至上的统一。这一命题，包含以下几层意思：（1）法律至上与党的领导建立在同一基础上：都反映和体现了人民的意志。宪法和法律的实施过程，就是党实现领导和执掌国家政权的过程，就是各级国家机关依法管理国家的过程，就是人民意志 和利益的实现过程。（2）中国建设社会主义法治国家，确立法律至上，离不开党的领导。建设社会主义法治国家，不仅需要大规模的法治实践，更需要构建一种新型的、作为法治实践支撑和背景的法治文化。这是一项非常浩大的工程，离开党的领导，在中国绝无可能。（3）法律至上是加强和改善党的领导的关键。第一、法律至上，有利于党的路线、方针、政策的落实。党的主张上升为法律，在国家强制力保证下必将得到更加彻底、完全的贯彻落实。第二，法律至上，有利于改进党的领导方式，提高党的领导效率。确立法律至上，使党的领导通过将党的主张上升为法律并为全社会普遍遵从得以实现。党超然于具体司法案件和具体行政事务，克服了党法不分、党政不分的弊端，有利于党以更多的时间和精力，去研究更多的问题，更好地实现其领导。

最后，既然法律至上意味着法律是评判人们行为的最高准则，解决社会冲突的首要选择，这就意味着还有其他较高和较低层次的准则，有解决社会冲突的次要选择，因此，不存在孤立看待法律权威的问题。法律至上不排斥其他准则、其他行为规范。
卫生部 全国总工会


卫生部、全国总工会关于加强对矽肺病职工的医治与疗养工作的联合指示
卫生部、全国总工会


指示
对患矽肺病的职工积极进行治疗和组织疗养，是向矽肺病作斗争的一项重要措施，也是我们党和国家对劳动者关怀的具体表现。过去各地区在这方面已经做了一些工作，取得了一定成绩，如有的地区在医院中设有矽肺病门诊和矽肺病人的床位，有的地区设立了矽肺病疗养院，或者在一
般疗养院中设置矽肺病疗养的床位；有的企业还举办了业余疗养所或疗养农场等等，这对于控制矽肺病情的发展，增进矽肺病人健康的恢复，提高矽尘作业工人的生产积极性都起了一定的作用。但是，也有不少地区和企业对这项工作至今还未引起足够的重视，以致有的矽肺病人还没有得到
很好的医治，需要脱产疗养的矽肺病人还没有脱产疗养，这对于矽肺病人的健康有不良影响。为了加强对矽肺病职工的医治与疗养工作，特作如下指示。
一、各地除了应当根据1963年2月9日国务院国经周字100号文批转“劳动部、卫生部、全国总工会、冶金部、煤炭部关于防止矽尘危害工作会议的报告”精神，积极做好预防工作外，对于已经患有矽肺病的职工，还应加强医治和疗养工作，尽可能地增进他们的健康。
二、各级卫生部门应当把治疗矽肺病的工作作为当前一项重要工作，纳入计划。应定期进行职工身体健康检查；负责矽肺病人的保健指导，诊断治疗；调查研究矽肺发病情况，总结经验，不断提高治疗矽肺病的技术水平和治疗效果。
三、矽尘危害较大的地区，要指定一定的医院增设矽肺病门诊，并抽出一定床位收容二期、三期病情较重的矽肺病人进行治疗。在矽尘危害较大的厂矿企业的医院内要设置矽肺病科，并设一定数量的床位，专门负责矽肺病人的门诊和住院治疗。
四、矽肺病人较多的江西、湖南、辽宁三省应根据条件单独成立矽肺病防治研究机构，或指定有条件的医院，配备一定的人员和设备，收容矽肺病人，开展临床研究工作，进行科学探讨，逐步解决矽肺病医疗保健工作中的问题。其他地区的卫生部门也要指定有条件的医疗卫生机构进行
矽肺病的临床研究工作。
五、为了统一矽肺病的诊断工作，地方卫生部门应指定有条件的医疗机构负责矽肺病的诊断，其他医疗机构在门诊遇到矽肺病人时，应介绍到指定的医疗机构，指定的医疗机构确诊有困难时，再请求本地区的矽肺诊断指导小组进行最后确诊。地方卫生部门应将指定的医疗机构通知本地
区各医疗单位，医务人员对矽肺病在未确诊以前，不要告诉病人。矽肺的诊断以本省、自治区、直辖市的诊断为准，其他省、自治区、直辖市不要将矽肺诊断直接告诉病人，应通过组织手续通知病人工作的单位或地区的卫生部门来确诊。
六、在疗养方面，以就地分散疗养为宜，应以厂矿企业举办的疗养院、休养所、疗养农场等进行疗养为主，同时各地工会和卫生部门举办的疗养机构也应将矽肺病人列为收容对象之一，进行轮流疗养。
七、地方工会组织和卫生部门必须认真协助厂矿企业做好矽肺病疗养工作。首先应充分利用厂矿企业现有的疗养所和业余休养所收容矽肺病人，同时还可组织有条件的厂矿企业举办专门收容矽肺病人的疗养所。厂矿企业举办的疗养所的收容对象与疗养时间的长短，可由企业自行决定。

但必须做好矽肺病人与结核病人、矽肺合并结核病人的隔离工作，以防感染。
八、工会组织和卫生部门管理的一般慢性病疗养院、所，可根据矽肺病人的多少，抽出一定数量的床位，作为矽肺病人轮流疗养使用。收容的对象为一二期病情不严重的矽肺病人。疗养期间为每期三个月，遇有特殊情况，每人疗养的时间最多不得超过两期。
九、对有条件而又自愿回家疗养的矽肺病人，应让他们回家疗养。对回家疗养的病人要妥善安置，加强管理，卫生部门要做好治疗工作和保健指导。
十、患矽肺病的职工去疗养院、所的来往路费及伙食费补助，可根据1954年5月3日“中华全国总工会疗养事业若干问题的暂行规定”办理，即来往路费按因工处理，由企业行政负担，其伙食费一般应补助二分之一，有困难者可增加补助。但最多不超过三分之二。补助金由劳保基
金直接开支。
十一、地方卫生部门应加强对厂矿企业和疗养院、所矽肺治疗工作的技术指导，帮助培训干部。企业行政和工会负责疗养机构的行政管理，卫生部门负责矽肺病人的治疗和保健指导。工会和卫生部门应加强矽肺病人的思想教育工作，使其能够安心疗养，并共同协商，有计划地选送矽肺
病人到有关疗养机构进行疗养。卫生部门应注意加强对医务人员的思想教育，使他们关心病人，树立治疗信心，积极地、耐心地为病人进行治疗。
十二、各地工会组织和卫生部门应当根据本指示的精神，结合当地情况，制定矽肺病职工的医治与疗养办法，并报全国总工会和卫生部备案。



1963年7月5日