探析基层法官视野下能力提高的路径

左志平


内容提要：法官是一个令人尊重和羡慕的职业，法官不仅要具备高尚的职业品格，而且要具备精深的业务知识和社会经验。法官是社会的精英，是法律的维护者，手握审判权。如何运用好这一权力，法官，特别是基层法院的法官，必须提高自身的能力，才能驾驭庭审，才能做好司法调解，才能正确适用法律，才能裁判正确，维护法律的统一和法律的尊严。由于历史的原因，我国法官准入条件不高，法官队伍素质参差不齐，特别是基层法院，部队的转业干部占法官人数的大部分，专业学校的大学生少的可怜。法官司法能力欠缺是非常突出的现实问题，与法院加强职业化建设，提升司法公信度，存在着差异。笔者为此就基层法院法官司法能力的提高浅见一点不成熟的思考。（本文共10000字左右）。

《谁到基层当法官》，这是今年3月人民法院报刊登的一篇文章，对基层法院的法官断档、人才流失、培训、待遇等问题进行了分析研究，内容详实，令人揪心和忧虑。为何基层法院，特别是中西部地区的基层法院法官断档，除门槛高之外，主要原因是法官待遇低，人才留不住。仅以贵州省法院为例，全省法院缺编法官1000多名，16个基层法院中，法官人数在20人以下的有3个；10人至19人的有3个，6人至9人的有6个；其他4个法院的法官人数在5人以下，每年有近20%的法官在流失和退休①。法官外流和法官准入难的现实，早已引起法学界的重视，并对这一现象进行深入研究②，同时引起全国人大代表的关注，在全国人民
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①、引自2005年3月23日《人民法院报》马守民著《一个西部高院院长的情怀》
②、苏力著《道路通向城市-转型中国法治》第254页。法律出版社

代表大会期间，许多代表提出要提高法官待遇、防止法官流失的建议。但这一建议没有被人大采纳，原因是多方面的，既有政治原因，又有历史原因。从法院自身来说司法能力不高、公正执法能力不强是主要原因。全国人大认为法官待遇的提高必须与执法水平相适应。因此，要提高法官待遇，法院必须提高司法能力，推动法院实现公正与效率主题，维护司法权威，树立公正司法形象，赢得社会公信度。司法能力建设是当前人民法院工作中的一项重要任务，也是人民法院呼应党的执政能力建设的一项重要举措。人民法院面对新形势、新情况、新问题，必须提高司法能力，用现代司法理念和司法为民的方针作为开展工作出发点，以队伍建设和司法改革作为落脚点，以法官职业化建设和公正司法为目标，为切实发挥法院职能，正确履行人民赋予的审判权，为创建和谐社会提供法律支持。最高人民法院《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》的规定，全面具体地对司法能力建设范围、目标作出规定，不仅符合司法规律，而且具有很强的针对性和可操作性，为各级法院加强司法能力建设具有指导作用。笔者作为基层法院的法官，透视基层法院法官群体，无不以法官职业为荣耀,以公正司法为主线,以司法为民为落脚点,开展审判工作。由于客观原因的制约，和主观上进取心等原因，基层法院法官群体司法能力参差不齐，总体水平不高的现状令人担忧。社会对法官评价与社会对法院认同度低就是司法能力问题的一个重要体现。笔者依据相关理论，结合审判实践中司法能力缺憾的现状，以基层法院法官群体为视角，探析法官司法能力建设的问题和路径。
探析之一 ： 司法能力与法官司法能力之内涵——定义与内容
一、司法能力之内涵
何谓能力，是指完成一定活动的本领，包括完成一定活动的具体方
式，以及顺利完成一定活动所必须的心理特征③。就是说能够胜任某项任
③、引自上海商务印书馆出版《辞海》
务完成应具备的主观条件。即具备完成任务的思想准备和业务素质，有准确的判断与缜密思维，有对突发事件的应变方法和手段。能力是伴随“人”而存在，因“人”而异。
能力在法院这个特定的职权部门，又称之为司法能力。它伴随着法院司法活动而客观存在。司法能力不是一个新的概念，因为其内涵宽泛，内容丰富，而是通常被划分为多个单元，被专家学者、或法律职业人所关注、所研究，其中法官职业化成为学者与法律人研究的热点问题④。司法能力关系法院的公正司法水平，关系到每一位法官素质的高低，它不是说在口头上的一个概念，而是衡量、评判司法质量与司法效率的一个方法。目前，法学理论界对司法能力这一概念没有明确的定义，而法律实务界对司法能力概念有了明确的定义，司法能力不仅仅是法院，还包括公安、检察机关，有广义与狭义之分，但作为法官，所探讨的仅仅是法院的司法能力建设，属于狭义的。司法能力内容十分丰富，不仅包含
司法思想、司法方法、司法理念等方面，而且范围涉及法院的各项工作。定义有：1、本源说：是指司法机关实践活动的能力和本领⑤。2、职能说：是指人民法院在党的领导下，履行宪法、法律赋予的依法独立行使审判
职责，依照科学的现代司法理念，遵循司法审判工作规律，依照法律规
定，促进司法公正，维护司法权威，在全社会促进公平正义的水平和能
力⑥。3、目的说：是指人民法院具有认识和把握司法规律，运用司法手段解决 矛盾纠纷，服务经济发展，保护群众根本利益的条件与本领⑦。
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④、法官职业化建设理论界、实务界都将其作为重点研究，中国人民大学王利明教授，于1999年出版的《司法改革研究》就有研究。此后法学期刊上论述法官职业化的文章很多。⑤、引自2005年4月14日中国法院网，杜海军著《法官在司法能力建设中的地位和作用》第1页。⑥、引自2005年4月30日中国法院网，王瑷坡著《现代司法理念与司法能力建设》第2页。⑦、引自2004年第11期《人民司法》，尹忠显著《抓住司法能力建设这条主线，推动法院工作全面协调发展》第5页。
上述三个定义，第一种定义是从能力的文意出发，以法院为依托而下的，显然不能全面表述司法能力的内涵。第二定义侧重于法院的职能与规律，基本概括了司法能力的内涵，其表述不具有高度概括性。第三种定义，从司法活动的作用和任务来表述，比较准确，词语表达简洁。既体现出法院的特征和作用，有体现出能力的本质，有概括性很强。符合最高人民法院《增强司法能力提高司法水平的若干意见》的精神，笔者非常赞同。
二、法官司法能力之定义
法官是法院的重要组成部分，是法院的内在核心。法院职能作用、良好形象必须由单个法官能动聚合而体现给社会。因此，法院的司法能力建设落实者为法官，法官司法能力高低决定了法院整体能力水平。法官司法能力的范围、内容比法院司法能力小，法官因为岗位不同其能力的作用与范围不尽相同，但法官个体的结合就充分体现出司法能力的整个内涵来。笔者以从事审判的法官为出发点，参照相关的成果，对法官能力做出不成熟的概括：是指法官在司法活动中应当具备的，具有认识、了解、分析与法律关系密切的事实纠纷，确认纠纷性质，解决和适用法
律的基本素质和基本能力。
三、法官司法能力之范围
从法官的司法能力的定义分析，结合最高人民法院《增强司法能力提高司法水平的若干意见》的内容，可以厘清法官司法能力的内容与范围。笔者认为主要有：1、政治、政策理解能力；法官是法律者的执行者，必须有鲜明的阶级性，要有坚定的政治立场和方向，忠于党的宗旨和国家政策，忠于法律，用审判职能服务于国家经济，促进社会稳定和谐。2、专业知识能力。法官是法律职业人，必须具备渊博的专业知识和良好的道德品质，才能开展审判工作。渊博的知识需要法官不断的学习，不断的去实践，不断的去思考。只有储备渊博的知识法官，才能有纯熟的业务技能，才能有缜密的判断能力，才能有的准确法律适用能力，才能体现司法公正。3、法律解释能力。法官办理案件，特别是从事民事审判的法官，要有解释法律的能力，根据法律条文，针对个案进行文意、立法、目的、等解释，特别对无法律条文时，更要进行法律补漏解释，以达到准确适用法律，确保裁判结果的公正。4、创新能力。社会在不断进步，法律在变、司法制度在改，法官不仅要及时学习新的法律、法规适应新形势需要，而且要及时更新审判的方式和方法，适用现代司法理念。法官不能是工厂程序化的产品制造者，法官要具有很强的能动性，法官要在执行法律审判中，不断地创新思维，改变不合理、不符合时代发展的审判方式和审理模式，以推动法院的司法改革。5、司法调解能力。调解是处理民商事纠纷最好的一种方式，是中国司法特有的方式，被誉为“东方经验”。调解它能化解矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐。要做好调解法官要具备疏导、细化、沟通能力，掌握当事人心里变化，灵活运用各种说服方法和技能，化解矛盾，平息纠纷。6、拒腐能力。法官是公平公正的化身，是清正廉洁的形象，法官职业的特殊性，要求法官应当具备耐得住寂寞、守得住清贫、经得住透惑，放宽心胸，守住良知，甘于奉献。拒绝灯红酒绿、奢侈漂浮，洁身自好，赢得公众信赖。
探析之二：中外法官司法能力之比较---考量
法官所从事的执法活动是一项崇高的职业，法官要以法律为最高原则，要忠于法律。法官又是高危职业人，要依法履行好审判权，必须具有较高司法能力，才能慎断明晰案件，才能让诉讼当事人胜败皆服。法官处在矛盾的焦点之中，是居中裁判人，必须具备准确适用和解释法律能力。法官——实际上是尖刀上的舞者，一不小心就会被刀刺伤，而退出审判岗位。因此，法官职业既令人生畏又令人胆怯。而从事法官职业的人，始终是谨言慎行、慎思、慎独、慎权。法官的司法能力受社会、文化、经济条件的不同，有着很大的差异。
一、国外法官的司法能力要求
在发达的资本主义国家，公民的法律意识很强，法官的社会地位高，法官准入条件也很高。因而法官的司法能力就不言而喻了。英美法系国家，对法官的要求更高，法官不仅必须是正规法学院毕业的学生，而且还要从事律师或从事法律教学工作十年以上，具有丰富的社会阅历和精湛、精厚的专业知识才能被遴选担任法官。之后，还必须经过审判技能和能力、审判管理和运行素养的培训，才能从事审判。法官的培训不仅是理论上的，而且有实践，对于培训不合格的，就是理论水平在高，没有司法技能，没有灵活的应用能力，也会被淘汰。因为，法官在审判过程中，不仅要执行法律，而且要解释法律、创设法律。大陆法系国家，对法官的要求虽然不及与英美法系国家，但对准入的条件也是相当的苛刻。对法官的要求也非常高，法官从律师和法学院中遴选，必须经过培训。德国要求法官必须是在大学法律通过第一次国家考试，经过预备培训并通过第二次国家考试。俄罗斯规定受过高等法学教育、具有5年以上法律职业经历、没有过败坏自己声誉之行为、通过资格考试并受到法官资格委员会推荐的才能成为法官，具有10年以上法律职业经历的才可以成为最高法院的法官。
二、我国法官的司法能力要求
由于历史和体制的原因，我国法官能力不高的问题较为突出。1995年前法官进入法院不是遴选，而是由政府的人事部门分配人员进入法院，其人员组成为工人、教师、干部、部队专业军人、高等学校学生。笔者所在法院97人，其中工人占20%，高中文化占25%，教师占5%，转业干部占45%，高等学校学生占5%。法官的学历一般为中专和高中，高等学校的只是凤毛麟角，基本上无法律职业的历史，在岗培训主要是学历教育。1995年《法官法》实施后，法官有了准入条件，但条件不是很高。2001年《法官法》修改后，法官准入条件有了很大提高，法官在岗培训相当重视，最高法院从法官职业化高度加强法官队伍建设。通过自身的努力，法官司法能力有了很大的提高，特别是经济发达的沿海省份，法院有了自主审查法官遴选的权利，有了自主送法官到国外学习的路径。同时加强法官培训，加强法官的学历教育，提升法官司法能力。法官由于有良好的经济条件和外部环境下，也不断地注重司法能力的提高，成效显著。沿海省份的法官司法能力与西部经济欠发达的省份相比要高出许多。就基层法院之间相比，经济条件好的、处在沿海城市内的基层法院法官能力比经济条件差的、处在内地的法院的法官能力高；同一个省的基层法院法官司法能力有差异；同一个中院的基层法院；同一法院内部法官的司法能力也有差异。由于差异的存在，公正司法水平和法院的公信力也不同，法院的整体能力和形象受到影响。因此，法官司法能力建设是目前法院队伍建设和实现公正司法的一项艰巨而重要的任务。
探析之三：基层法官司法能力之透视—现状分析
我国约有25万名法官，而基层法院的法官占到这庞大队伍的近70%，基层法院是法院审判工作最重、条件最差、人员素质最低的审判机构，又是直接面向人民群众，体现司法公正，树立司法权威的审判组织。基层法院司法能力建设尤为重要。而目前，基层法院司法能力缺失的法官占有一定的比重，导致这种状况的原因既有主观上的，又有客观上。
一、客观原因分析
客观主要有：1、基层法院对法官能力建设认识不足。一味追求的是案件数量，不注重案件的效果；2、法院对法官缺乏相应的实践指导，造成法官凭经验断案，能力不能提高；3、法院对法官能力提高欠缺相应的条件。法院没有图书馆，也没有培训机制；4、法院对法官能力提高没有具体的措施。客观原因虽然制约着法官能力的提高，但根本的是法官自身的主观原因，笔者主要是对法官司法能力主观原因进行探讨。
二、主观原因分析
主观主要有：1、业务知识缺乏。虽然法官要求法律本科文化，但没有达到本科学历的仍然有一部分，就是达到本科学历的，其学历与能力不相配。在不发达和欠发达地区法院之中，有很大一部分法官没有进行过系统学习法律理论知识，法学基本理论知识薄弱，有大部分法官是在凭经验在办案，把空闲时间用在玩上面。对于新类型案件不知如何去办理。更为甚者对所办案件法律关系理不顺，对法律条文含义理解不清，说理只是法律条款的全段照搬。法官不能从法理上去分析，去了解，去判断纠纷中的法律关系。许多案件判决结果正确，但裁判文书说不清楚胜败的理由，造成当事人不理解而缠诉、累诉的现象。根本的原因是业务知识掌握不够，业务理论学得不多的后果。
2、审判技能欠缺。基层法院的法官，面对的当事人主要是农民，所处理的案件主要是婚姻家庭、人身损害、借贷这三类案件，大多数法官抱着一种农民好对付的观念。审判中违背程序法，在解决问题时，不注意掌握当事人心理变化，不注意方法，而一味以自己为中心，沿袭职权主义审判模式，有时以走向极端完全采取辩论式的方式，导致当事人不能完全行使自己的诉权。在调解中，不善于调解方法的运用，不善于调解、疏导工作，对当事人不是讲理说法，而是采取冷、狠，当事人不满意。主要的是法官在处理案件后不善于总结审判的经验，不善于学习好的处理方法，不善于思考当事人内心想法，不善于观察当事人动态的原因，使审判工作变成一种僵化模式，其审判技能得不到提高。
3、司法观念滞后。审判要适应新形势，审判要在发展中变革、法官必须与时俱进，才能审理好每一起案件。肖扬院长提出了“时代的发展要求我们在建设社会主义法治国家的过程中，人民法官必须要树立‘中立、透明、公开、高效、独立文明’的司法理念，并自觉地以这些现代司法理论为指导，适用和驾驭具体的法律理论和知识，正确思考和解决各种法律争议”的现代司法理念。这一现代司法理念要求法官在审判中必须做到公正、文明、高效、公开、平等，然而，在基层的法官中，把现代司法理论作为一个理论概念，没有放在头脑中，因循守旧的司法理念在审判中表现为：以旧的理念开展审判，来处理纠纷，庭审时不是保持中立，判决时也不能做到公正，在审理期限上久拖不决，与现代司法理念的要求格格不入，其思想与司法理念相距较远。
4、法律解释运用较差。法官办案，不仅正确认定事实，严格程序，还要准确适用法律，才能完成好每一件案件的裁判。法律适用看起来很简单，案件事实查清了，找好法条用上去就行了。其实并非易事，法律适用的过程应当是法律解释的过程，是裁判的重要一个环节，法官不仅要查找法律法条，而且要对法条进行立法、目的、历史、系统等解释，并且要区分上位法和下位法，对法律相互规定的冲突问题要进行辩析，找出适合案件事实的法律、法条才能准确适用。目前的通病是不分上、上位法，不分法律事实、性质，只要每部法律上条文规定的内容与案件事实相关的，均加以引用。如民间借贷案件中和合同案件，均把《民法通则》与《合同法》相关条文引用，这样适用法律是不正确的。
5、创新能力差。法官不是工厂的流水线机械地生产其产品，法官是人，是有能动性的人，法官应当有自己的思想，有自己的观点。法官在司法实践活动中应当主动地发挥自己的能动性，去思考司法体制和司法队伍，司法管理、司法资源问题，探索现有司法模式在司法实践中存在的问题，加以剖析，找出问题的原因与对策，以利于法院的改革。但是基层法院法官不愿去探索、去创新，其根源是思想观念问题，认为那是高级法院与法学家思考的问题，不是我们去做的，如果我们去做，那我们应该在高级法院和法学院工作了。把创新拒之自己身外。显然，近几年基层法院加强了这方面的工作，但是仍停留在表面，参与人数极少，没有取得成果。
6、司法道德缺失。法官应该有良好的道德品质，能够体现公正司法的司法良心，但是一部分法官丧失道德，枉法裁判，循私舞弊，把胜诉判败诉，造假案寻私利。如某法院法官，为了自己的私利，造假案，执行某单位，损害他人利益。
7、防腐能力薄弱。只要不接受当事人贿赂，吃一餐饭，喝一餐酒，自己坚持公正审理案件，算不了腐败，这种观点在基层法官中有一定的市场。理由是同学、朋友请吃、说情，是碍于情面，同时又可让同学、朋友去做工作，既不得罪人，又能够处理好案件，这种观点是防腐能力薄弱的表现，是极其错误的。它严重损害了人民法院的形象，就是因为忽视小，而引发大。古人云“勿以善小而为之，勿以恶小而不为”。几年来法官下水的事例就是镜子。仅去年，全国法院有461名法官违法违纪⑧，说明法官队伍存在不足。
教育部


教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见

教督[2012]9号



各省、自治区、直辖市教育厅（教委）、人民政府教育督导团（室），新疆生产建设兵团教育局、教育督导团：

当前，我国基础教育进入了新的发展阶段。教育规划纲要对中小学校的建设和发展提出了新的目标，同时对教育督导评估工作提出了新的要求。为了认真贯彻落实教育规划纲要，更好地发挥教育督导的作用，有效地促进学校加强教育教学管理、提高办学水平，现就进一步加强中小学校督导评估工作提出如下意见。

一、提高认识，明确新时期学校督导评估的总体要求

（一）充分认识加强学校督导评估工作的重要性和必要性。育人为本是教育工作的根本要求，促进学生健康成长是学校一切工作的出发点和落脚点。促进学校全面实施素质教育，全面提高教育质量是新时期赋予教育督导的重要任务。各地要切实增强责任感和使命感，认真履行对学校教育教学质量进行督导评估的法律职责，使学校督导评估真正成为学校健康发展的重要保障。

（二）学校督导评估的目的是：督促学校依法办学，科学管理，推动现代学校制度建设；促进学校深化改革，遵循教育教学规律和学生身心发展规律，为每个学生提供适合的教育；引导社会和家长树立正确的教育质量观，关心和支持教育的改革和发展，为学校营造实施素质教育的良好社会环境。

（三）学校督导评估的原则是：坚持以学生发展为本。把教育教学工作是否适应学生发展需要作为衡量学校办学水平的主要标准；坚持以学校发展为重。既重视学校工作的结果，更要注重教育教学的过程；坚持规范和创新相统一。既要规范学校的办学行为，又要鼓励学校办出特色。

二、把握重点，突出学校科学管理和内涵发展的主要内容

（四）健全规章制度，依法规范办学。重点督导学校制定学校章程和发展规划；实行目标管理和绩效管理；健全安全保卫制度和工作机制；完善学校自评制度和质量评价机制；建立健全校务公开、民主监督、社会参与的现代学校管理制度等情况。

（五）有效使用资源，提高管理效率。在督促办学条件达到规定要求的基础上，重点督导学校对教师教学活动的指导和专业发展的支持；资金的科学预算和规范使用，设备设施和图书资料的有效使用；校园文化建设；与社区合作、利用社会资源等情况。

（六）优化教学管理，提高教学质量。重点督导学校执行国家课程方案和学科课程标准，开足开好规定课程；开展课程和教学改革，促进德育、智育、体育、美育有机结合；改进教学方式，创新教学方法，注重因材施教，增强教学效果；合理安排学生作息和锻炼，切实减轻过重课业负担等情况。

（七）学生的健康成长和全面发展。重点考察学生思想道德素质、科学文化素质养成和身心健康发展的情况；学习兴趣、良好习惯培养的情况；审美情趣、人文素养的形成和实践能力、创新精神培养的情况；学校对学生进行综合素质评价的情况。

三、改革创新，充分发挥督导评估的监督指导作用

（八）严格督导评估程序。进行综合或专项督导评估要事先通知被督导评估学校，并向社会公示；要通过多种手段获取学校管理与教学信息，广泛听取教师、员工、学生、家长的意见，吸收社区和有关专业人士参与督导评估；要注重指导学校改进教学工作，对存在的问题实行限期整改；要向社会公布督导评估结果，接受社会监督。

（九）规范督导评估管理。实行定期督导评估制度，每5年至少对中小学校实施一次综合督导评估；推行督学责任区制度，对责任区域的中小学校进行经常性督导；实行归口管理制度，对学校各项评估检查进行统筹安排，严格控制和减少对学校评估检查项目和次数，逐步将相关的评估检查内容纳入综合督导评估范畴。

（十）完善结果报告制度。各地在完成学校督导评估后，要向本级人民政府报告学校督导评估情况，促进有关部门切实履行职责和帮助学校有效解决问题；要向本级教育行政部门通报学校评估结果，提出督导建议，以作为考核问责和实行奖惩的重要依据；要向上级教育督导机构报告，提供统计信息和决策依据。

（十一）创新督导评估机制。各地要根据本地区教育发展水平，确定重点领域和关键环节，积极进行探索和试验。在工作机制上，把推动“硬件”达标和“软件”提升结合起来，促进学校标准化建设和内涵发展。在评估方式上，要把综合督导和专项督导、定期督导和经常性督导结合起来，有针对性地开展督导评估工作。在管理方法上，要积极采取现代化技术手段，推动学校督导评估信息系统的建立。要充分利用基础教育质量监测数据和结果，不断提高学校督导评估的科学性和有效性。

四、加强领导，落实责任，提高督导评估工作水平

（十二）国务院教育督导机构对学校督导评估工作进行宏观管理和政策指导，根据各地教育发展水平提出总体要求，制定评估办法，组织开展试点，推广经验示范。对各省（区、市）学校督导评估工作进行督查，定期发布国家教育督导报告。

（十三）省级教育督导机构根据本意见制定工作规划，按照整体推进、分类指导的原则，制定适合本地区学校改革发展的督导评估标准和实施办法，建立督导评估模式，确定督导评估周期，组织对市、县的工作检查和督导评估。

（十四）市、县两级教育督导机构按照省级教育督导机构确定的标准和周期，制订实施计划和工作规范，对所属中小学校进行督导评估。要落实督学责任区制度，明确责任督学职责，加强对学校教育教学工作的督查和指导。

（十五）各地要按照学校督导评估工作的要求，明确教育督导机构工作职责任务，配齐督导人员，改善工作条件，提供经费保障。各级教育督导机构要加强督学能力建设，通过专业培训、定期考核及交流研讨等多种形式，提高督学的理论和业务水平。要组织高等学校和教育科研机构积极参与督导评估的理论、政策和实践研究，在开展国际交流合作、创新工作方式及利用现代技术等方面，为学校督导评估提供专业指导和理论支持，促进督导评估工作逐步实现科学化、规范化。


中华人民共和国教育部
2012年9月5日