南通市人民政府关于印发《南通市市级部门预算编制管理办法（试行）》的通知
江苏省南通市人民政府
市政府关于印发《南通市市级部门预算编制管理办法（试行）》的通知
通政发〔2004〕95号
市各委、办、局，市各直属单位：
《南通市市级部门预算编制管理办法（试行）》已经2004年9月30日市政府第31次常务会议审议通过，现予印发，请认真贯彻执行。
二○○四年十月二十七日
南通市市级部门预算编制管理办法（试行）
第一章 总则
第一条 为深化预算改革，促进部门预算编制的制度化、规范化、科学化，提高部门预算管理水平，依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》及其他有关规定，制定本办法。
第二条 本市市级部门（含下属单位，下同）预算的编制管理，适用本办法。
第三条 市级部门预算编制管理遵循以下原则：
（一）优先保障原则。财力安排优先保障机关事业单位职工工资性支出和党政机构正常运转资金的需要，重点安排市委、市政府确定的事关经济社会协调发展的重大项目资金。运转资金的安排应符合艰苦奋斗、厉行节约的要求。
（二）综合预算原则。统筹预算内外财力，严格按照有关规定，统一编制、统一管理、统筹安排各单位预算内、外资金和其他各项收支。
（三）零基预算原则。预算安排不受往年基数影响，在核定各部门的人员、资产情况的基础上，按规定确定各部门的人员支出，按定员定额标准核定各部门的公用支出，在可行性论证基础上视财力可能按轻重缓急核定项目支出。
（四）收支平衡原则。量入为出、量力而行，既体现实际需要，又考虑财力可能，综合平衡，不编赤字预算。
（五）刚性约束原则。经市人民代表大会审议批准的部门预算具有法定效力，部门必须认真执行，维护预算管理的严肃性。
（六）绩效评价原则。加强预算执行的考核管理，构建预算绩效评价指标体系，提高财政性资金使用效益。
第四条 市级部门预算按以下要求编制：
（一）早编细编。每年4月开始编制下年度的预算，10月底前报市政府常务会审定。预算编制到市级各部门，细化到各项目。
（二）严谨求实。在充分调研的基础上实事求是地制定年度预算编制办法，全面编制各部门的收支预算，确保预算的真实性和准确性。
（三）科学规范。按照科学规律，采用科学的方式、方法编制部门预算，不断总结完善，实现编制全过程的制度化、规范化。
（四）公开透明。预算编制的各项政策、标准、方法和结果公开、透明，便于监督。
第五条 市财政局的预算编制管理职责是：
（一）根据法定的预算管理职权，统一管理市级部门预算的编制工作；
（二）负责审核编制市级各部门预算草案，批复市级部门预算；
（三）组织和监督市级部门预算的执行，依法向市人大、市政府报告部门预算执行情况，对随意突破部门预算的行为依法进行调查处理。
第六条 市级各部门的预算编制管理职责是：
（一）具体负责编制汇总本部门年度预算，按照市财政局批复的预算及时下达所属预算单位的年度预算，组织监督本部门预算的执行；
（二）按照规定组织预算内外收入；
（三）按照市财政局要求定期报告部门预算资金的使用管理情况；
（四）接受市财政、审计等部门的财务监督。
第二章 预算编制程序、内容和方法
第七条 市级部门预算按照以下程序编制：
（一）市级各部门按照年度部门预算编制办法和要求，编制本部门年度收支预算方案，于8月底前报送市财政局，同时报送有关本部门概况、事业发展计划、年度工作安排、主要收支项目等情况的说明材料，作为预算审核、批准的基础参考资料。
（二）市财政局根据市委、市政府的工作目标和市本级预算内外财力来源情况，审核部门报送的年度收支预算方案，形成部门预算送审方案，于10月底前报市政府审定后，下达部门预算控制数。
（三）市级各部门在市财政局下达的部门预算控制数以内，汇总编报本部门年度收支预算计划，于11月底前报送市财政局。
（四）市财政局对各部门报送的年度收支预算计划进行综合平衡，提出年度部门预算草案，报市政府审定后提交市人民代表大会审议。市财政局在市人民代表大会审议批准预算后1个月内，将部门预算下达到市级各部门。
第八条 收入预算的编制。市级各部门根据国家、省、市各项非税收入的规定，考虑影响收入的有关因素，实事求是地预测、编制年度收入预算。
除因国家取消收费项目、降低收费标准、缩小收费范围等政策性减收外，年度收入预算一般不得低于上年收入预算数。
第九条 经费来源预算的编制。部门预算的经费来源包括财政预算内拨款、财政预算外拨款、单位其他资金、非税收入结余结转四部分。经费来源预算按以下方法分别编制：
（一）纳入预算内外管理的非税收入按本办法第八条和政府有关文件规定的可用收入数编制。
（二）单位其他资金原则上按不低于上年预算数编制。
（三）非税收入结余结转根据上上年度非税收入超收可用财力结余在财政的指标数编制。
（四）财政预算内经费拨款（补助）根据年度支出预算数，结合本单位年度工作安排、可用非税收入及单位其他可抵顶收入，按先预算外后预算内的顺序编制。
第十条 支出预算的编制。支出预算包括基本支出预算、项目支出预算、上缴上级支出预算、对附属单位补助支出预算、事业单位经营支出预算、不可预见费预算六部分。支出预算按以下方法分别编制：
（一）基本支出预算是市级各部门为保障机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划。基本支出预算应依托部门基础信息资料，根据国家、省、市的有关工资政策和定员定额标准编制。
（二）项目支出预算是市级各部门为完成特定的行政工作任务或事业发展计划，编制的年度项目支出计划。项目支出包括经常性项目支出、基本建设和大修理项目支出、大型会议项目支出、大型资产和器材购置项目支出、其他项目支出、政府性基金项目支出。市级各部门应根据国家、省、市的有关法律法规及规章制度、事业发展总体规划提出项目支出计划。项目支出计划必须首先保证中央、省下达项目资金的配套和市委、市政府已定项目的安排；其次考虑符合事业发展规划的重大项目，并按轻重缓急排序；最后安排其他一般性项目。各部门必须按照项目支出预算管理办法（具体由财政局另定）的规定，对提出的项目进行筛选、分类，其中基本建设和大修理、政府性基金项目支出应在进行可行性论证后，分别填报项目申报文本等，经主管部门审核、汇总后，与年度收支预算方案同时报送市财政局。项目支出计划应经分管市领导审核和平衡，确保重大项目需要。
（三）上缴上级支出预算是市级各部门根据中央、省政策规定在财政体制结算之外编制的上缴上级年度支出计划。上缴上级支出预算应根据中央、省规定的比例或定额进行编制。
（四）对附属单位补助支出预算是市级主管部门根据部门预算编制办法编制的年度对下属事业单位（含差、定补事业单位）补助支出计划。对附属单位补助支出预算应根据市财政局年度部门预算编制办法的规定进行编制。
（五）事业单位经营支出预算是事业单位在专业活动及辅助活动之外开展非独立核算经营活动编制的年度成本性支出计划。事业单位经营支出预算应与经营收入相配比进行编制。
（六）不可预见费预算是市级主管部门（含自收自支事业单位）为确保部门预算顺利执行编制的年度机动支出计划。不可预见费预算根据年度部门预算编制办法的规定进行编报。
支出预算中属于政府采购支出项目的，应在报送部门年度收支预算计划时同时报送政府采购预算。
第三章 预算调整
第十一条 市级各部门必须严格执行年度收支预算，强化预算约束，增强工作的严肃性。在执行部门预算过程中，凡属部门预算开支范围以内的经费事项，由各部门自求平衡，支出预算不予追加。
第十二条 对国家、省、市政策性增加工资、机构调整职能整合、成建制增人等部门预算开支范围以外的正常性经费事项，由增支部门直接向市财政局申报，市财政局按规定测算提出初步安排意见，报市政府审定后予以追加支出预算。市财政局与部门同时调增部门预算。
第十三条 预算执行过程中遇有突发性事件等急需、特殊支出事项，经市政府批准动用总预备费的，追加部门支出预算。市财政局与部门同时调增部门预算。
第十四条 市级各部门对部门预算安排的不可预见费应在系统内统筹安排，综合平衡，上半年原则上不得动用，年终将动用情况按项目报市财政局。市财政局与部门同时调整部门预算。
第十五条 对市财政局转下达的省专项经费预算、经市政府批准的政府专项支出预算，市财政局与部门根据经费预算文件同时调增部门预算。
第十六条 各部门组织非税收入超收增加的财力，当年原则上不予追加支出预算，其中30%政府统筹，20%的奖励由市财政局在次年初一次性追加单位支出预算，50%列入下下年度的部门预算财力来源。超收收入中成本性开支较大的，由超收单位在当年10月底前向市财政局申报追加成本预算，市财政局核准后予以追加当年预算。
因政策调整等原因导致非税收入短收或实际银行贷款数小于预算的，由部门在12月底前向市财政局申报，市财政局核准后，相应调减当年预算。
第十七条 建立健全项目经费会计核算制度。 各部门基本支出不得挤占项目支出，项目支出应确保专款专用，原则上不得擅自变更；因客观原因确需变更且变动金额较大的，由预算单位申请，主管部门审核，市财政局审批予以调整。
第十八条 年终决算前，市财政局与部门核对年度预算调整情况。
第四章 监督检查
第十九条 市财政局对部门预算的执行情况，应当定期进行监督检查，及时纠正执行中的偏差，并对项目预算的实施认真进行绩效考评。
第二十条 各部门重大项目经费支出和不可预见费用的大额支出应征得分管市领导同意，提高经费支出的合理性和科学性。
各部门对本部门预算的执行情况，应当定期进行本级及所属单位的内部审计监督检查。
第二十一条 市审计局对同级财政及部门预算的执行情况，应当加强审计监督检查，并向市政府作出报告。
第五章 附则
第二十二条 本办法由市财政局负责解释。
第二十三条 本办法自2004年12月1日起施行。
试论股权的性质
宋君
股权是各出资人将其财产出资组成公司，形成公司财产权之后，再从公司取得的一种权利。股权的具体内容和表现形式，有些是直接的财产权，如股息、红利分配权；有些不具有直接财产权的内容，而有人身权性质，如股东身份权、公司内部的选举权和表决权等，但这些人身权归根结底是由财产权决定的，是财产权的另一种表现形式。
股权作为财产权，是怎样一种性质的财产权？它是所有权吗？诚然，出资人对于公司成立之前他用以向公司出资的那部分财产，通常拥有所有权（国有企业对其用以投资的财产的权利性质，后面再作分析）。但是，当他们出资组成公司并成为公司股东以后，他们对于原出资财产再不享有独立的所有权了，这时公司法人取得了对全体股东出资财产的所有权。关于这个问题，除了本文第一部分论述的理由外，还可以从股权的具体内容和范围加以分析。
股东出资组成公司以后，公司法人取得了对于全部出资财产统一的支配权，股东对于公司财产（哪怕仅指由他出资的那个部分）实际上已不再能独自占有、使用、收益和处分了。各股东对于有关公司财产的支配问题，有权发表各自意见，但各股东的意见必须通过全体股东所组成的集体即股东会加以集中，以集体决议方式统一表达。股东会集体由全体股东组成，但它不是各单个股东的算术之和，它是一个组织、一个有机整体。股东会集体意志不是各个股东意见的混合，它实行少数服从多数原则。股东个人有不同意见，除法律或公司章程作了特别规定外，须服从集体决议，不得坚持按照个人意见支配公司财产，也不能随意退股。由此可见，股东个人对于公司财产（哪怕仅指他所出资的份额）已经丧失独立支配权，不再享有所有权；全体股东原出资的财产已转为公司法人这个单一集体所有。股权与公司法人所有权的关系怎样呢？它只是公司法人所有权整体的一个有机组成部分。股东是股东会集体的成员，股东会是公司法人的一个内部机关。一个组织体的成员不能脱离该组织而独立存在，股权不能脱离公司法人所有权而独立存在，它不是独立的所有权；这就象细胞是构成有机体的基本单位，但细胞不能脱离有机体而存在一样。
股权是一项重要内容是股息、红利分配权。有人把它当作股东享有的独立的收益权，这不对。公司财产运营结果的收益权属于公司法人，只有公司才享有统一的或独立的收益权。公司实现统一的收益权之后，再按公司法和公司章程规定，将公司收益以股息、红利方式分配给各股东，兑现股东的股息、红利分配权。
股权的另一些重要内容是参与制订公司章程、任免公司业务执行机关、出席股东会并享有表决权、监督公司业务执行的有关业务活动等等。这是各股东为公司集体利益或者说为全体股东共同利益而参与的共益权。肌东上述每项权利的行使都要受到其它股东行使权利的制约，因而都不是独立所有权的表现。
人们通常认为股权还包括公司剩余财产分配权。近来有些同志以此作为股东享有所有权的重要论据。我认为，应该区别"出资人"、"股东"与"原股东"这几个概念，不应混淆。所谓股东，即公司股东，是指公司成立以后至公司解散以前即公司存续期间的公司成员。公司成立以前的出资人，是公司的发起人或认股人，但尚不是股东。公司解散以后，公司不存在了，股东也不存在了，这时所谓股东实际上只是"原公司股东"。当初出资人将各自财产出资组建公司时，就有两个先决条件（这些条件是公司法和公司章程确认的），即：第一，当公司存续时，他们取得股权；第二，当公司解散清算时，分配剩余财产。当他们行使分配剩余财产这一权利时，实际上他们不是以股东身份，而是以公司原出资人身份出现的。因此，严格地说，分配剩余财产不属于股权的一项内容，而是与股权并列的一项权利，是设立公司或其后入股时，出资人同公司同时设定的两项条件之一。因此，剩余财产分配权是当初出资人对于出资财产拥有所有权的一种表现，是公司解散以后对于原出资所有权的一种"复归"，而不能用来作为证明股东享有所有权的论据。恰恰相反，由于公司存续期间股东通常不能收回原出资财产，只有公司解散、股东身份实际上已不存在时，公司的剩余财产才"复归"于原出资人，这正好表明股东——只要他们还是股东，对于公司财产便没有独立所有权。
也许有人要说，你说股权不是独立的所有权，而只是公司法人所有权整体的有机组成部分，从公司内部关系来说，也许有道理；但股权是可以转让的，特别是股份有限公司的股权表现为股票，股票可以自由流通，不是独立的所有权怎么能够转让呢？我们说股权不是独立的所有权，但它毕竟具有相对独立性，特别是股票，它是股权的证券化，形式上的独立性更为明显。但即使是股票，它所代表的股权的内容，只是公司法人所有权的一个有机组成部分，是不能离开公司法人所有权而完全独立的权利。因此，当发生股东转让时，其所转让的实际上只是该公司法人所有权的有机组成部分。正因为如此，所以股权转让须经法人同意或进行登记（过户）。如果转让的是独立所有权，一般是不需要经过这些手续的。由于公司种类不同，各种股权转让的限制也不一样。最特别的是股份有限公司发行的无记名股，这种股票转让以交付生效，不需经公司同意或过户。因为这种股票所代表的权利（股权）有限，
一般只享有分配公司的股息、红利的权利，而不享有作为公司成员的其他权利。但是，无记名股票持有人可以取得如普通股东一样的其它权利，只要他们在公司的股东名簿上登记即可。可见，即使是无记名股，其股权性质仍与普通股权无本质区别。
有人提出这样的问题：如果说出资人出资组成公司，其对于出资财产的所有权便让渡给公司，形成公司法人所有权，他们换取的股权只是公司法人所有权有机整体的一个组成部分，那么，出资人的所有权是怎样"丧失"和转移的？
对于这个问题的回答其实很简单：各出资人是自愿将各自出资财产所有权让渡给公司的；让渡的条件是向公司换取股权即公司法人所有权整体中的一个组成部分，并且在公司解散或破产时有权分配剩余财产。这种所有权转让的依据，则是公司法和全体股东依据公司法订立的公司章程。有人说，查看各国公司法，并未发现公司对其财产享有所有权的明文规定。其实，从各国公司对于公司股东会、董事会等机关的职权及对于股东个人权利的各项具体规定，已经清楚地表明了这点，无须标明"所有权"三字才足以说明公司取得了财产所有权。