青海省人民政府办公厅


青海省人民政府办公厅转发省发展改革委关于青海省企业投资项目核准实施暂行办法的通知

青政办〔2005〕71号


西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：
　　省发展改革委关于《青海省企业投资项目核准实施暂行办法》已经省人民政府同意，现转发给你们，请认真遵照执行。


　　附件：青海省核准的企业投资项目目录（2004年本）


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　青海省人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年五月二十四日


　　　　　　　　　　　　　青海省企业投资项目核准
　　　　　　　　　　　　　　　实 施 暂 行 办 法

　　　　　　　　　　　　　　　　省发展改革委

　　　　　　　　　　　　　　（二○○五年五月）

　　第一章 总则
　　第一条 为进一步推动我省企业投资项目管理制度的改革，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》和国家发展改革委颁布的《企业投资项目核准暂行办法》，结合我省实际，制定本办法。
　　第二条 省发展改革委负责会同有关部门根据国家颁布的《政府核准的投资项目目录》，制定《青海省核准的企业投资项目目录》（以下简称《目录》），报省人民政府批准后颁布执行。《目录》应明确实行核准制的投资项目范围，划分核准机关核准权限，并根据国家有关规定和宏观调控需要适时调整。
　　第三条 企业投资建设实行核准制的项目，应按本办法第二章的有关规定编制项目申请报告，报送项目核准机关。项目核准机关应依法进行核准，并加强监督管理。
　　前款所称项目核准机关，是指具有企业投资项目核准权限的行政机关。其中，国务院投资主管部门是指国家发展改革委；省级核准机关是指省发展改革委和具有部分工业领域投资管理职能的省经委（省发展改革委和省经委工业领域投资管理工作分工按２００４年全省工业项目管理专题会议纪要执行）；各州（地、市）核准机关由各州（地、市）政府按照国家和省上的有关规定自行确定。
　　重大项目省内可核准的，由省级核准机关报省政府决定；需国家核准的，由省级核准机关报经省政府同意后上报。
　　第四条 外商投资项目和境外投资项目的核准办法另行制定，其他各类企业在我省境内投资建设的项目按本办法执行。
　　第二章 项目申请报告的内容及编制
　　第五条 项目申报单位应向项目核准机关提交项目申请报告一式５份。项目申请报告应由具备相应工程咨询资格的机构编制，其中上报国家核准的项目，项目申请报告由具备甲级工程咨询资格的机构编制。
　　第六条 项目申请报告应包括以下主要内容：
　　（一）项目申报单位情况；
　　（二）拟建项目情况；
　　（三）建设用地与相关规划；
　　（四）资源利用和能源耗用分析；
　　（五）生态环境影响分析；
　　（六）经济和社会效果分析；
　　（七）招标组织形式及方式。
　　第七条 项目申请报告按照国家发展改革委编制并颁发的示范文本格式执行。
　　第八条 项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，须根据国家法律法规附送以下文件：
　　（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；
　　（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地和资源配置的预审意见；
　　（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；
　　（四）根据有关法律法规应提交的其他文件。
　　第九条 项目申报单位应对所有申报材料内容的真实性负责。
　　第三章 核准程序
　　第十条 企业投资建设应由省内各级项目核准机关核准的项目，须按照本办法及《青海省核准的企业投资项目目录》的规定，向相应的项目核准机关提交项目申请报告。
　　国务院有关行业主管部门隶属单位在我省投资建设应由国务院有关行业主管部门核准的项目，可直接向国务院有关行业主管部门提交项目申请报告，并附省发展改革委的审核意见。
　　计划单列企业集团和中央管理企业在我省投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，可直接向国务院投资主管部门提交项目申请报告，并附省发展改革委的审核意见；其他企业投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，由省发展改革委统一向国务院投资主管部门报送项目申请报告。
　　企业投资建设应由国务院核准的项目，应由省发展改革委提出审核意见后向国务院投资主管部门报送项目申请报告。
　　企业投资建设应由省内各级项目核准机关核准的项目，可直接向相应的核准机关提交项目申请报告，其中国务院有关行业主管部门隶属单位、计划单列企业集团、中央管理企业、省内有关行业主管部门隶属单位、省政府直接管理企业在我省投资建设应由省级核准机关核准的项目，可直接向相应的省级核准机关提交项目申请报告。其他企业投资建设应由省级核准机关核准的项目，须由项目所在地州（地、市）级核准机关初审并提出意见，向省级核准机关报送项目申请报告。
　　第十一条 项目核准机关如认为申报材料不齐全或者不符合有关要求，应在收到项目申请报告５个工作日内一次告知项目申报单位，要求项目申报单位澄清、补充相关情况和文件，或对相关内容进行调整。
　　项目申报单位按要求补齐上报材料后，项目核准机关应正式受理，并向项目申报单位出具受理通知书。
　　第十二条 项目核准机关在受理核准申请后，如有必要，应在５个工作日内委托有资格的咨询机构进行评估。
　　接受委托的咨询机构应在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。咨询机构在进行评估时，可要求项目申报单位就有关问题进行说明。
　　第十三条 项目核准机关在进行核准审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应征求相关部门的意见。相关部门应在收到征求意见函（附项目申请报告）后７个工作日内，向项目核准机关提出书面审核意见；逾期没有反馈书面审核意见的，视为同意核准。
　　第十四条 对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准时可采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。
　　第十五条 项目核准机关应在受理项目申请报告后的２０个工作日内，作出对项目申请报告是否核准的决定，或向上级项目核准机关提出审核意见。由于特殊原因确实难以在２０个工作日内作出核准决定的，经本机关负责人批准，可以延长１０个工作日，并应及时书面通知项目申报单位，说明延期理由。
　　项目核准机关委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议的，所需时间不计算在前款规定的期限内。
　　第十六条 对同意核准的项目，项目核准机关应向项目申报单位出具项目核准文件，同时在项目核准后７个工作日内抄送相关部门。对于不同意核准的项目，应向项目申报单位出具不予核准决定书，说明不予核准的理由，并在７个工作日内抄送相关部门。
　　第十七条 项目申报单位对项目核准机关的核准决定有异议的，可依法提出行政复议或行政诉讼。
　　第四章 核准条件及效力
　　第十八条 项目核准机关主要根据以下条件对项目进行审查：
　　（一）符合国家的法律法规；
　　（二）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；
　　（三）符合国家宏观调控政策；
　　（四）地区布局合理；
　　（五）主要产品未对国内市场形成垄断；
　　（六）未影响国家经济安全；
　　（七）合理开发并有效利用了资源；
　　（八）生态环境和自然文化遗产得到有效保护；
　　（九）未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。
　　第十九条 项目申报单位依据项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。
　　第二十条 项目核准文件有效期２年，自发布之日起计算。项目在核准文件有效期内未开工建设的，项目单位应在核准文件有效期届满３０日前向原项目核准机关申请延期，原项目核准机关应在核准文件有效期届满前作出是否准予延期的决定。项目在核准文件有效期内未开工建设也未向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件自动失效。
　　第二十一条 已经核准的项目，如需对项目核准文件所规定的内容进行调整，项目单位应及时以书面形式向原项目核准机关申报。原项目核准机关应根据项目调整的具体情况，出具书面确认意见或要求其重新办理核准手续，并及时告知相关部门。
　　第二十二条 对应报政府核准机关核准而未申报的项目，或者虽然申报但未经核准的项目，国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、证券监督、外汇管理、安全生产监督、水资源管理、海关等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。
　　第五章 法律责任
　　第二十三条 项目核准机关及其工作人员，应严格执行国家法律法规和本办法的有关规定，不得变相增减核准事项，不得拖延核准时限。
　　第二十四条 项目核准机关的工作人员，在项目核准过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
　　第二十五条 咨询评估机构及其人员，在评估过程中违反职业道德、造成重大损失和恶劣影响的，应依法追究相应责任。
　　第二十六条 项目申请单位以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段取得项目核准文件的，项目核准机关应依法撤销对该项目的核准，并依法追究有关当事人的责任。
　　第二十七条 项目核准机关要会同城市规划、国土资源、环境保护、银行监管、安全生产等部门，加强对企业投资项目的监管。对于应报政府核准而未申报的项目、虽然申报但未经核准擅自开工建设的项目，以及未按项目核准文件的要求进行建设的项目，一经发现，相应的项目核准机关应立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。
　　第六章 附则
　　第二十八条 事业单位、社会团体等非企业单位使用非政府性资金投资建设《青海省核准的企业投资项目目录》内的项目，按照本办法进行核准。
　　第二十九条 本办法由省发展改革委负责解释。
　　第三十条 本办法自发布之日起施行。



附件：


　　　　　　　　　　　　青海省核准的企业投资项目目录
　　　　　　　　　　　　　　　（2004年本）


　　简要说明：
　　一、本目录根据《国务院关于投资体制改革的决定》精神和《政府核准的投资项目目录（2004年本）》的规定，结合我省实际情况编制。
　　二、本目录所列项目，是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。
　　三、企业不使用政府性资金投资建设本目录以外的项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，实行备案管理。
　　四、国家法律法规和国务院有专门规定的项目的审批或核准，按有关规定执行。
　　五、本目录规定的核准权限按《青海省企业投资项目核准实施暂行办法》的有关规定实行分级核准，核准权限不得层层下放。
　　六、本目录为2004年本，根据国家对《政府核准的投资项目目录（2004年本）》的调整情况，将适时作出调整。
　　一、农林水利
　　农业：涉及开荒的项目由省级核准机关核准。
　　水库：国际河流和跨省（区、市）河流上的水库项目由国务院投资主管部门核准，库容100万立方米及以上水库项目由省级核准机关核准，库容１００万立方米以下水库项目由所属州（地、市）核准机关核准。
　　其它水利工程项目：需中央政府协调的国际河流、涉及跨省（区、市）水资源配置调整的项目由国务院投资主管部门核准，其余项目总投资５０００万元及以上的由省级核准机关核准，总投资在５０００万元以下的由所属州（地、市）核准机关核准。
　　二、能源
　　（一）电力
　　水电站：在黄河、长江、澜沧江等河流上建设的水电站项目和总装机容量２５万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，装机容量２５万千瓦以下项目由省级核准机关核准。
　　抽水蓄能电站：由国务院投资主管部门核准。
　　火电站：由国务院投资主管部门核准。
　　热电站：燃煤项目由国务院投资主管部门核准，除燃煤以外的热电站项目由省级核准机关核准。
　　风电站：总装机容量５万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，５万千瓦以下项目由省级核准机关核准。
　　核电站：由国务院核准。
　　电网工程：３３０千伏及以上电压等级的电网工程由国务院投资主管部门核准，３３０千伏以下１０千伏及以上电压等级的电网工程由省级核准机关核准。
　　（二）煤炭
　　煤矿：国家规划矿区内的煤炭开发项目由国务院投资主管部门核准，省内重点煤炭区域的煤矿开发及其余煤矿开发项目由省级核准机关核准。
　　煤炭液化：年产５０万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，年产５０万吨以下项目由省级核准机关核准。
　　（三）石油、天然气
　　原油：年产１００万吨及以上的新油田开发项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由具有石油开采权的企业自行决定，报国务院投资主管部门备案。
　　天然气：年产２０亿立方米及以上新气田开发项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由具有天然气开采权的企业自行决定，报国务院投资主管部门备案。
　　液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）：由省级核准机关核准。
　　进口液化天然气接收、储运设施：由国务院投资主管部门核准。
　　国家原油存储设施：由国务院投资主管部门核准。
　　输油管网（不含油田集输管网）：跨省（区、市）干线管网项目由国务院投资主管部门核准。
　　输气管网（不含油气田集输管网）：跨省（区、市）或年输气能力５亿立方米及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省级核准机关核准。
　　三、交通运输
　　（一）铁道
　　新建（含增建）铁路：跨省（区、市）或100公里及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系分别由国务院行业主管部门或省级核准机关核准。
　　（二）公路
　　公路：国道主干线、西部开发公路干线、国家高速公路网、跨省（区、市）的项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省级核准机关核准。
　　独立公路桥梁、隧道：跨境、跨海湾、跨大江大河（通航段）的项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省级核准机关核准。
　　（三）水运
　　煤炭、矿石、油气专用泊位：新建港区和年吞吐能力２００万吨级以上项目由国务院投资主管部门核准。
　　集装箱专用码头：由国务院投资主管部门核准。
　　内河航运：千吨级及以上通航建筑物项目由国务院投资主管部门核准，千吨级以下通航建筑物项目由省级核准机关核准。
　　（四）民航
　　新建机场：由国务院核准。
　　扩建机场项目：总投资在１０亿元及以上的项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系由国务院行业主管部门或省级核准机关核准。
　　扩建军民合用机场：由国务院投资主管部门会同军队有关部门核准。
　　四、信息产业
　　电信：国内干线传输网（含广播电视网）、国际电信传输电路、国际关口站、专用电信网的国际通信设施及其他涉及信息安全的电信基础设施项目由国务院投资主管部门核准。
　　邮政：国际关口站及其他涉及信息安全的邮政基础设施项目由国务院投资主管部门核准。
　　电子信息产品制造：卫星电视接收机及关键件、国家特殊规定的移动通信系统及终端等生产项目由国务院投资主管部门核准。
　　五、原材料
　　钢铁：开采已探明工业储量5000万吨及以上规模的铁矿开发项目和新增生产能力的炼铁、炼钢、轧钢项目由国务院投资主管部门核准，其它铁矿开发项目由省级核准机关核准。
　　有色：新增生产能力的电解铝项目、新建氧化铝项目和总投资５亿元及以上的矿山开发项目由国务院投资主管部门核准，其它矿山开发项目由省级核准机关核准。
　　石化：新建炼油及扩建一次炼油项目、新建乙烯及改扩建新增能力超过年产２０万吨乙烯项目，由国务院投资主管部门核准。
　　化工原料：新建ＰＴＡ、ＰＸ、ＭＤＩ、ＴＤＩ项目，以及ＰＴＡ、ＰＸ改造能力超过年产１０万吨的项目，由国务院投资主管部门核准。
　　化肥：年产５０万吨及以上钾矿肥项目由国务院投资主管部门核准，其它钾矿肥项目由省级核准机关核准。
　　水泥：除禁止类项目外，由省级核准机关核准。
　　稀土：矿山开发、冶炼分离和总投资在１亿元及以上稀土深加工项目由国务院投资主管部门核准，其余稀土深加工项目由省级核准机关核准。
　　黄金：日采选矿石５００吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其它采选矿项目由省级核准机关核准。
　　六、机械制造
　　汽车：按照国务院批准的专项规定执行。
　　船舶：新建１０万吨级以上造船设施（船台、船坞）和民用船舶中、低速柴油机生产项目由国务院投资主管部门核准。
　　城市轨道交通：城市轨道交通车辆、信号系统和牵引传动控制系统制造项目由国务院投资主管部门核准。
　　七、轻工烟草
　　纸浆：年产１０万吨及以上纸浆项目由国务院投资主管部门核准，年产３４万吨及以上、１０万吨以下纸浆项目由省级核准机关核准。其他纸浆项目禁止建设。
　　变性燃料乙醇：由国务院投资主管部门核准。
　　聚酯：日产３００吨及以上项目由国务院投资主管部门核准。
　　制盐：由国务院投资主管部门核准。
　　糖：日处理糖料１５００吨及以上项目由省级核准机关进行核准。其他糖料项目禁止建设。
　　烟草：卷烟、烟用二醋酸纤维及丝束项目由国务院投资主管部门核准。
　　八、高新技术
　　民用航空航天：民用飞机（含直升机）制造、民用卫星制造，民用遥感卫星地面站项目由国务院投资主管部门核准。
　　九、城建
　　城市快速轨道交通：由国务院核准。
　　城市供水：跨省（区、市）日调水５０万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准。日供水规模５０万吨以下，１０万吨及以上项目由省级核准机关核准。日供水规模１０万吨以下项目由所属州（地、市）核准机关核准。
　　城市道路桥梁：跨越大江大河通航段、重要海湾的桥梁、隧道项目由国务院投资主管部门核准，省内城镇特大型桥梁建设项目由省级核准机关核准，省内其他桥梁建设项目由项目所在地州（地、市）核准机关核准。
　　其它城建项目：总投资在３０００万元及以上的其它城建项目由省级核准机关核准，总投资在３０００万元以下的其它城建项目由项目所在地州（地、市）核准机关核准。
　　十、社会事业
　　教育、卫生、文化、广播电影电视：大学城、医学城及其它园区性建设项目由国务院投资主管部门核准。
　　旅游：国家重点风景区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资５０００万元及以上旅游开发和资源保护设施，世界自然、文化遗产保护区内总投资３０００万元及以上项目由国务院投资主管部门核准。国家重点风景区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资５０００万元以下３０００万元及以上旅游开发和资源保护设施由省级核准机关核准；３０００万元以下项目由所属州（地、市）核准机关核准。
　　体育：Ｆ１赛车场由国务院投资主管部门核准。
　　娱乐：大型主题公园由国务院核准。
　　其他社会事业项目：按隶属关系由国务院行业主管部门核准的报国务院行业主管部门核准；其余总投资３０００万元及以上项目由省级核准机关核准，总投资３０００万元以下项目由项目所在地州（地、市）核准机关核准。
　　十一、金融
　　印钞、造币、钞票纸项目国务院投资主管部门核准。

浅谈民事审判监督程序之重构

孙建平


内容提要：民事审判监督程序，也叫再审程序，是我国民事诉讼中的一项重要制度，该程序强调无论在事实认定或法律适用上，只要有错误即应通过再审制度加以纠正，贯彻了我们国家有错必纠、有错必改、事实求是、司法公正的司法理念。该项制度对于保障司法公正、树立司法权威，维护国家法律的统一正确实施具有重要作用，但是随着我国司法改革的深入发展，该项制度本身存有的一些问题也日渐显露。司法机关的强行介入，漠视了再审当事人的合法权益，这有违民事诉讼的本质特征，影响了我国民事诉讼程序的科学性、民主性与文明性。因此，我国的民事再审程序迫切需要改革与完善。笔者拟从分析我国设立民事再审程序的理论依据入手，指出我国民事再审程序存在的问题，并对我国民事再审程序的改革与完善进行初步探讨。
关键词：再审程序 司法公正 再审程序的改革与完善

民事审判监督程序，也叫再审程序，是我国民事诉讼中的一项重要制度，它是指人民法院对已经发生法律效力的裁判或调解，因本院法院院长或上级法院发现确有错误依法定程序决定再审、提审或指令再审，因当事人或其他有权提出申诉或申请再审的人的申诉或申请再审符合法定再审情形，或因人民检察院发现生效裁判符合法定情形而依法提出抗诉，进行再审所必须遵循的步骤和方式。该程序强调无论在事实认定或法律适用上，只要确有错误即应通过再审制度加以纠正，贯彻了我们国家有错必纠、有错必改、事实求是的司法理念。该项制度对于保障司法公正、树立司法权威，维护国家法律的统一正确实施具有重要作用，但是随着我国司法改革的深入发展，该项制度本身存有的一些问题也日渐显露。司法机关的强行介入，漠视了再审当事人的合法权益，这有违民事诉讼的本质特征，影响了我国民事诉讼程序的科学性、民主性与文明性。因此，我国的民事再审程序迫切需要改革与完善。笔者拟从分析我国设立民事再审程序的理论依据入手，指出我国民事再审程序存在的问题，并对我国民事再审程序的改革与完善进行初步探讨。
一、设立民事再审程序的理论依据：事实求实，坚持司法公正
我们国家一贯坚持实事求是、有错必改德原则，坚持司法公正。“公正是人类社会孜孜以求的道德理想和法律目标，它熔铸了苦难的人类对美好生活的无限希冀和向往。”在民事诉讼的价值体系中，公正居于核心的地位。现行民事诉讼法第177条具体规定了人民法院内部启动审判监督程序的权利划分，第179条至182条具体规定了当事人申请再审的内容，第185条、186条具体规定了人民检察院启动审判监督程序的权利划分，即：人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：(1)、原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；(2)、原判决、裁定适用法律确有错误的；(3)、人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；(4)、审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为的。
地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。
以上可以看出，就启动再审程序的条件而言，只要生效裁判在认定事实上、适用法律上确有错误或违反法定程序即构成启动再审程序的实质理由。此外，程序上的违法如可能影响正确判决、裁定的以及审判人员贪污受贿的，也构成法院启动再审及检察院提出抗诉的理由。法院启动再审及检察院提出抗诉，使案件中止执行，进入再审程序。当然，最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定如发现确有错误，皆有权提审或指令下级人民法院再审，最高人民检察院对于各级人民法院包括最高人民法院的裁判在一定条件下，皆有权提出抗诉。
裁判文书生效后，当事人提起申诉的时限的裁判文书发生法律效力后两年内，而就法院启动再审程序以及抗诉提起的时限而论，现行民事诉讼法并无规定，可以解释说是无期限限制的，即无论何时，只要发现民事判决认定事实、适用法律有误的或违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的，两部门都有权启动再审程序。
二、民事再审程序存在的弊端
（一）、申诉听证规定的笼统化
所谓申诉，是指当事人及有独立请求权的第三人对已经发生法律效力的判决、裁定认为有错误的，可以向人民法院或人民检察院提出重新审查和处理案件的一种诉讼请求。这种请求，与起诉和上诉必然引起诉讼程序不同，它不能直接引起再审程序，只是再审程序的重要材料来源，是司法机关发现错判案件的一条重要渠道。再审与否取决于司法机关对案件的审查，只有通过审查确认原裁判有错误，才能对案件重新审理。规定申诉不能直接引起再审程序是合理的、必要的，否则会导致申诉人无理缠诉，任意开启再审程序，既影响和破坏了法院生效裁判的稳定性与权威性，又浪费了国家宝贵的司法资源。最高人民法院关于适用民事诉讼法《意见》第206条规定“人民法院接到当事人的再审申请后，应当进行审查。认为符合民事诉讼法第179条规定的，应当在立案后裁定中止原判决的执行，并及时通知双方当事人；认为不符合民事诉讼法第179条规定的，用通知驳回申请。”这里仅人民法院对当事人申请再审应当进行审查并对审查后所作的两种处理结果，但对审查应遵循那些具体程序未作规定，导致司法实践中各地做法不同，暗箱操作，缺乏约束，侵犯了案件当事人的知情权，缺少透明度。可见这种简单化、笼统化的规定，使司法机关在申诉问题的处理上带有很强的行政性，极易侵害申诉人的合法权益。虽然《最高人民法院处理民事和经济纠纷案件申诉的暂行规定》对申诉的管辖作了补充规定，但对法院处理时限未作规定，且由于其法律效力不高、适用范围有限，申诉问题上基本“无法可依”的立法现状没有得到任何改变。而在司法实践中，由于法院和检察院处理申诉案件没有法定程序，基本上是暗箱操作，导致了当事人反复申诉和司法机关公信力降低的不良后果。
（二）、启动主体的多元化
1、我国民事诉讼法第177条第1款规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。”其第2款规定：“最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”由此可知，在我国，法院是除检察院之外启动再审的主要力量。赋予法院再审程序启动权的国家很少。但世界上绝大多数国家都未将法院列为再审程序的启动主体，原因主要有以下几点：
其一，法院作为启动再审程序的主体有违诉讼的本质特征，违背当事人权利自由处分原则。诉讼的本质特征是双方当事人平等对抗，法院居于其中、踞于其上，以一种消极中立的态度对双方的纠纷进行裁判。居中裁判和不告不理应成为现代的文明诉讼应遵循的两项基本原则。历史证明，违背居中裁判和不告不理原则的诉讼是不人道的、不公正的诉讼，这样的诉讼而因缺乏公正的最基本要素而违背了司法公正这一理念。再审程序也是审判程序，是通过对案件进行重新审理这种方式来纠正原生效裁判中可能存在的错误，从而达到实现司法公正和对当事人进行救济的目的。而法院主动开启再审程序，在一定程度上触犯了当事人对诉的处分权，使法官的中立性受到影响，先入为主与主观预断的存在可能使法院的再审裁判缺乏公正性和权威性，使其公信力受到质疑。
其二，法院应当遵循法院判决的即判力，维护其稳定性。判决一经作出，既标志着实体问题的解决，也标志着程序审理的结束。生效裁判是法院代表国家行使审判权的具体结果，是国家意志在具体案件中的体现，具有一定的稳定性，非依法定程序不能改变。受判决约束的当事人和不受判决约束的国家机关、社会团体、企事业单位和社会公众都应当尊重和树立法院生效裁判的权威。作为裁判的制作者，法院更应当自觉带头维护生效裁判的权威性与稳定性。虽然否定法院的再审程序启动权可能会导致某个个案的错误不能及时得以纠正，但那只是暂时的，检察机关的抗诉和当事人的申诉以及权力机关和人民群众的社会监督都可使错误的生效裁判得到纠正和弥补的机会。而作为法院应从提高法官素质上下工夫，使案件办成铁案，提高裁判的公信力为目标。众所周知，一个国家其法院裁判的公信力在社会公众心目中的丧失将是非常可怕的，它直接影响司法公正这一终极目标。
2、根据民事诉讼法第186条的规定，只要抗诉合乎法定形式要件，法院必须再审，这是我国检察机关抗诉权的一大特色，这一特色不准带有任何的附加条件。即此种抗诉一经提出即发生启动再审程序的必要，同时民事判决执行程序必须中止。此规定反映出的问题是：
其一、启动再审程序的随意性。不管抗诉机关抗的对也罢，错也罢，已经提出，法院必须再审。按现行法的规定，此种抗诉权实质上是赋予了检察机关中止民事判决效力和再一次启动诉讼程序的权力，即该种权力是不受制约的权力，不受制约从某种程度上来说就是放任，很有可能出现权力的滥用，而这种权力的滥用造成的后果和影响却是巨大的，即造成了审判的重复性和不严肃性，既浪费了审判资源，又影响了即判法律文书的严肃性和稳定性，影响了法院审判的权威性。民事抗诉是对生效的判决和裁定提出，那么就意味着能对再审的裁判提出抗诉，理论上也没有限定抗诉的次数和时间，这意味着抗诉可以永无止境地进行下去，最终必然导致各级法院包括最高人民法院的裁判始终处于不稳定的状态，毫无效力可言，终审不成为终审，在这一点上动摇了法律规定的两审终审制度，目前我国许多学者主张实行三审终审制，其原因之一就是基于审判监督程序的诸多弊端。同时新的民事诉讼的举证规则对再审案件举证问题也未做明确规定，再审案件往往在时间上跨度较长，对证据的收集、举证、认证上都带来一定的困难，由于当事人举证等各种因素影响可能导致法律事实与客观事实本身不可能当然地绝对一致，使再审案件的审理增加了难度。而一味追求通过抗诉达到再审来解决问题，最终将导致纠纷更加复杂，当事人更加迷惑，事实更加查不清，所谓“剪不断，理还乱”，法院也顿失其所在。同时有些案件，由于再三、再四地重审或再审，已令当事人疲于“奔讼”，在一定程度上造成了当事人的诉累，也影响了法院裁判的权威。
其二、从民事抗诉提起的主体而言，检察机关主动提出抗诉，违背当事人权利自由处分原则。只要不损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，当事人有权在法律规定的范围内自由处分自己的民事权利和诉讼权利。民事诉讼解决的是平等民事主体之间财产和人身方面的权利义务纠纷，由于抗诉权的存在，检察机关认为需要只要提出抗诉，任何时候都可以中止生效民事判决的执行、再一次启动再审诉讼程序。在审判实务中，一些抗诉案件审理时出庭的检察人员，除当庭宣读抗诉书以外，还要参与庭审质证和法庭辩论，并发表自己的意见，而且在抗诉前期，还主动行使公权力做了大量的调查笔录，并在再审庭审中作为证据提交法庭。其理由是只有这样才能纠正法院证据事实认定等方面的错误，充分发挥起监督职能。这等于说，检察院是一方当事人利益的代表，是为一方当事人服务的，成了一方当事人的代言人，基于以上的事实笔者认为检察院参加诉讼违背了当事人平等抗辩的原理，使得当事人实际无权处分自己的民事权利和诉讼权利，也使双方当事人产生不对等。另外，对再审案件的处理结果，检察院和法院两家因认识不同时常也会陷入难以缓解的冲突之中，如上所述检察院对维持原判的审理结果再次抗诉，法院又予以维持，直到最高检察院向最高法院提出抗诉。在1995年10月6日最高人民法院在给四川高级人民法院的批复中指出：对检察院抗诉，人民法院指令下级法院再审后，维持原判的案件，原抗诉检察院无权再抗诉，只有原抗诉检察院的上级检察院才有权提出抗诉。这一批复实际限制了检察院的抗诉次数，对一个案件最多抗诉三次，即最终由最高检察院向最高法院抗诉。最高法院通过批复形式限制检察院的抗诉次数，从更深层次体现了法院审判权与检察院监督权的冲突。审判实践中，抗诉再审案件法官在审理过程中也无所适从，为避重就轻，其判决结果也往往由审委会讨论决定，在案件责任的问题上，由个人负责到集体负责，又回到了法不责众的老路上去了。民事诉讼当事人双方的诉讼地位是平等的，但抗诉机关在诉讼过程中应处于何种地位，诉讼程序无规定，司法解释对此也没有相关规定，从法理上也解释不通，因而在庭审中抗诉机关应坐在那个位子？庭审中有那些诉讼权利义务？扮演何种角色？无诉讼程序可循，以致造成了些混乱。毕竟抗诉机关是非案件当事人，属于“局外人”。
（三）、缺少抗诉程序中的具体规范，启动再审程序具有盲目性。现行民讼法规定的审判监督程序的抗诉程序是不具体的，尤其是缺乏具有可操作性的程序规范。在民事诉讼法中，对抗诉程序的规定仅仅只有分则的4个条文，只规定了抗诉条件，抗诉效果、抗诉书和抗诉再审，对于具体的抗诉应当怎样？实践中无法操作。民诉法第六章以及《关于民事诉讼证据的若干规定》在规定民事诉讼证据来源时，只规定了当事人举证和法院查证，未赋予其他机关包括检察机关调查取证的权力，这意味着抗诉机关在民事诉讼中无权调查证据，或其调查的证据法院不应采用，这一点也说明了抗诉机关不能主动行使公权力即国家检察权为一方当事人调查取证，同时也意味抗诉的提起不用提供证据，这样更增加了抗诉机关抗诉的盲目性，而这种盲目性不仅使当事人疲于奔命，也让法官陷于无尽的?诉中而不能自拔，而再审的结果往往却是因证据不足而“维持原判”，浪费了大量法院资源。
三、改革我国民事再审程序的立法构想
笔者认为我国民事再审程序的改革与完善，关键在于观念的转变。民事再审制度的核心是构建和完善其抗再审方式，改变当前再审方式多元化且缺乏可操作性的弊病。我们在观念上必须树立起这样一种认识：要充分尊重当事人权利自由处分原则和平等对抗原则，充分认识检察院的监督职能。检察院代表国家进行监督其终极目的是维护法制的统一。维护司法公正，纠正错误是检察机关的基本职责，民事检察监督就是要保证国家的民商法律，无论在程序上还是在实体上，不折不扣地得到实施。维护司法权威，是建设法制国家的必然要求。我国的司法权威是由审判机关的审判权威和检察机关的检察监督权威共同构成的，这两个权威缺一不可，并且两者是相互监督的，否则不可能有健全的司法权威。检察机关对民事审判活动实行法律监督，其目的不是要削弱乃至损害审判权威，而正是要维护和保障审判权威。那种认为抗诉制度应废除的观点在认识上是十分片面的，是错误的，检察机关通过自己的监督活动，促使审判机关纠正自己在审判活动中存在的裁判不公问题，纠正影响审判权威的因素，从而恢复或增强审判权威。检察机关是通过自己有效的法律监督活动，在维护审判权威的同时，提高自己的检察监督权威，最终达到提高和保障国家司法权威的目的。无监督则无约束，无约束则会权力滥用，这是不符合我国的立法精神和立法本旨的。
完善民事抗诉制度即民行检察监督制度，应尽快立法或司法解释的方式在以下几个方面予以明确：
（1）、对提起再审的规范性问题上加以明确，严格限制法院自行启动民事再审程序和检察院提起抗诉启动民事再审程序的条件，即由公权力启动民事再审程序的案件仅限制在该类案件损害国家、集体或案外人的利益的案件，其他案件由当事人或有独立请求权的第三人向人民法院申诉，通过申诉程序加以解决。最高人民法院于2002年和2003年相继出台了关于重审或再审的有关规定，限定法院自行再审的范围及基于当事人申请或申诉引发的再审的次数，在一定程度上对再审程序加以规范。即这种再审，一般都是基于对当事人提供的新证据进行全面审查后才启动的。对原判是否“确有错误” 的判断上要继续制定出具体明确的规定，必须达到一定标准，而且这种标准具有客观性，只有这样抗诉再审才有实际意义。从上述最高法院的司法解释上看，对抗诉的规范性问题已有所重视。
（2）、设立申诉之诉，取消申诉听证程序，专门对申诉问题加以解决，即建立进入再审程序的前置程序。申诉权人以诉讼的方式向法院提出申诉，法院内设专门法庭以开庭审理并作出裁定的方式解决该申诉能否引起再审程序的问题，从而使申诉问题的处理程序化、透明化。具体而言，申诉主体应限制在案件当事人或有独立请求权的第三人的范围之内，并允许律师代理申诉，以提高申诉的质量和效果；申诉的内容包括不服的生效裁判的文号、终审法院的名称、申诉的请求和理由、提出申诉的时间等；申诉原则上应由作出生效裁判的人民法院管辖，有利于调卷复查和就地复查，既可以缩短处理时间，又易于解决问题；法院对申诉问题的处理应主要根据申诉人提出的证据，并结合民事诉讼法第179条的规定作出是否开启再审程序的决定；法院审理申诉的期限应与简易程序的审理期限相同；申诉之诉适用二审终审制。这样既保障了当事人申诉权的行使，又可避免当事人反复申诉和无理申诉带来的不良后果。
（3）、设立民事抗诉制度新方式，限制提起抗诉的条件；对当事人的申诉案件，必须经过上诉程序，否则不于审查。民事检察监督由于立法的先天不足，尤其是在监督方式上，立法仅仅规定了一种抗诉的监督方式，而且在具体的操作程序上缺少必要的规范，致使检察机关在实施行使监督的权力上，无约束，致使众多的抗诉再审案件质量不高。效果上没有达到广大人民群众对这项工作的期望值，也没有完全实现法律规定这项制度的预期目的。对民事检察监督方式进行规范和细化，使法律设计这一制度的立法意图真正实现，维护当事人真正权益，强化国家法律权威。
（4）在再审案件审理程序上加以细化；
（5）、抗诉的提起在时间和次数上加以限制等。
综上所述，在整个的国家法律体系中，民事再审制度是一个重要的环节，是对大量的民事案件进行最后补救的一个很好的方式，在当今的司法改革中，该项制度必须加以改革完善，才能适应新的审判方式的要求。否则就会影响司法改革的进程和全局。
参考论著：
[1]符六文、何鉴伟、潘华山：《审判监督程序实务释疑》，人民法院出版社2000年11月出版。
[2]柴发邦：《体制改革与完善诉讼制度》，转引自齐树洁主编《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年11月出版。
[3]参见金友成主编：《民事诉讼制度改革研究》,中国法制出版社2001年6月出版。
[4]李德蓉主编：《民事（经济）审判方式改革理论与实践》。
[5]参见金友成主编：《民事诉讼制度改革研究》,中国法制出版社2001年6月出版。


　（作者单位：山东省东营市垦利县人民法院）
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