社会治安综合治理刑事政策的历史考察(修改稿)

秦德良

[内容摘要] 我国社会治安综合治理刑事政策是在扬弃解放区以及建国后的司法工作原则基础上，基于转型时期的社会特点以及违法犯罪特征的基础上逐步确立的。先后经历了l978年至1981年的确立时期，l982年至l990年的探索与实验时期，1991年至今的发展时期。我国社会治安综合治理刑事政策目前面临诸多问题，社会治安综合治理刑事政策的法治化、科学化是未来的发展方向。

[关键词] 社会治安综合治理 确立时期 探索与实验时期 发展时期 未来

在社会治安综合治理这一科学的刑事政策没有明确提出以前，我国虽然也强调解决社会治安问题必须走中共党委领导下政法专门工作与广大群众相结合的群众路线，但观念上却往往停留在狭义的治安概念范围内，治安问题都归咎于公安机关等政法部门。这种旧观念完全不适应新时期治安工作的需要。十一届三中全会后，中国进入了改革开放的转型期。新形势下，刑事犯罪猛增，大中城市青年犯罪问题尤其突出，全国刑事案件发案数自1979年首次突破60万起大关后，1981年一举跃升到89万起，人民群众的安全感明显下降，严重影响了国家的现代化建设。20世纪50年代形成和确立的社会治安管理工作体制和方法已不能完全适应转型社会初期的治安工作需要，如何扭转日益严峻的社会治安问题首先摆在了中共中央和中国政法部门的面前。为此，中共中央多次指出要整顿好社会治安。基于这种认识，在20世纪70年代末80年代初，中共中央提出了对社会治安实行综合治理的思想和原则，强调搞好社会治安工作必须加强党的领导，必须依靠全社会的力量，必须运用多种手段。历经近10年的探索，到90年代形成了一系统体系。本文试图在参考已有研究成果的基础上更全面地勾画出我国社会治安综合治理这一刑事政策的历史发展以及每一阶段的特点。

一、l 978年至1981年，社会治安综合治理刑事政策的确立时期

（一）初步提出对青少年犯罪实行综合治理的思想

1978年，中国迎来了“文革”后的第一个犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年违法犯罪的情况相当严重，成为危害社会安定的突出问题。1978年10月，中共中央批转的《第三次全国治安工作会议纪要》就提出要统筹解决社会治安问题。

鉴于刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影响社会治安问题形成的原因，是极其复杂的，既有历史的、现实的、社会的原因，也有政治、经济、文化教育的原因，而且这些问题也不是哪一个部门或哪几个部门在短期内所能完全解决的。所以，1979年6月，中共中央宣传部等８个单位向中共中央提交了《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》。1979年8月，中共中央58号文件批转了该报告。指出：解决青少年违法犯罪问题，必须实行党委领导，书记动手，全党动员，依靠学校、工厂、机关、部门、街道、农村社队等城乡基层组织和全社会的力量，来加强对青少年的教育。要求在党委领导下，把宣传、教育、劳动、公安、文化等部门及工会、共青团、妇联等各方面的力量统一组织起来，通力合作，着眼于预防、教育、挽救和改造，积极解决青少年违法犯罪的问题。同时也指出，对极少数严重刑事犯罪分子必须依法予以惩办。我们可以看出，在中共中央这个文件中，虽然还没有使用综合治理这一概念，但已经初步提出了对青少年犯罪实行综合治理的思想。

（二）两次城市治安会议明确提出实现社会治安综合治理的思想

在彭真的亲自主持下，1979年11月22日至26日召开了全国城市治安会议，会议根据改革开放和社会主义现代化建设新形势的需要，根据社会治安形势严峻的状况，从我国的基本国情出发，提出了依法从重从快惩处极少数杀人、抢劫、强奸、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序（“六类”案件）的犯罪分子，实现社会治安综合治理的思路。1979年12月3日，中共中央批转了彭真同志在全国治安会议上的讲话。讲话指出要集中力量打击严重犯罪分子，要实行专门机关与群众相结合，教育与惩办相结合。要对群众进行社会主义法制教育。讲话强调党委统一领导，党、政、军、民、学统一认识、统一行动。

1979年12月3l日，中共中央转发了公安部上海工作组关于整顿城市治安情况的报告，报告指出必须实行打击与教育相结合、治标与治本相结合的原则，要求各公安派出所着重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖团伙，管理好放回社会的违法犯罪人员。要摸清有违法行为的青少年的底数，组织帮助教育青少年。

1980年 1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》。中央政法委员会在中共中央领导下，研究处理全国政法工作中的重大问题。

l981年4月23日，中共中央书记处听取了中央政法委的汇报，对当时政法战线存在的问题和加强工作的意见，进行了认真研究，指出：如何同犯罪分子作斗争，全党要统一思想。针对目前的严重情况，要研究怎样打击得更有力的问题。目前社会治安问题发展到如此严重程度，主要是认识不一，打击不力。 [1]

1981年5月中旬，经中共中央书记处批准，中共中央政法委员会在彭真的亲自主持下召开了北京、天津、上海、广州、武汉五大城市治安工作座谈会。会议针对当时社会治安的严重情况提出要依法从重从快惩处严重危害社会治安的犯罪分子；同时对大量有轻微违法犯罪行为的青少年，要加紧进行教育、感化和挽救工作，预防犯罪，实现社会治安综合治理。

（三）中共中央文件第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题的刑事政策

1981年6月14日中共中央21号文件批转了中央政法委《京、津、沪、穗、 汉五大城市治安座谈会纪要》，在这个文件中明确提出：“争取社会治安根本好转，必须各级党委来抓，全党动手，实行全面‘综合治理’。首要的任务是搞好党风，并从政治、经济、教育、文化等各方面加强工作，才能克服社会上的歪风邪气，大大减少犯罪现象，建立良好的社会秩序。” 在这个文件中，不仅对解决社会治安问题和实行综合治理的重要性、必要性作了原则的表述，而且是执政党中央第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题、实现长治久安的刑事政策。从此之后，在文件、文章、著作中广泛地使用了社会治安“综合治理”的概念，并对其涵义从各个方面进行了研究和阐述。

（四）本阶段的特点

我国社会治安综合治理方针的确立，是由新的历史时期社会治安的复杂性、艰巨性决定的；是由新的历史时期社会犯罪的特点（青年犯罪与团伙犯罪）及社会犯罪原因的“综合症”决定的；是我国实行对外开放、对内搞活经济政策的需要；是新的历史时期我国社会治安实践经验的总结，也是建国以来政治工作路线的继续和发展；是我国社会主义制度的产物。[2] 因此，决定了我国这一政策在其初期有其独特的特点：

第一，对社会治安问题的认识不再局限于公安、政法工作而是从全社会、执政党、政府、集体、单位、个人的联系中，探求解决社会治安问题的出路；

第二，该时期“综合治理”的概念不清楚，工作范围不太明确，仅仅相当于一个工作方针，尚未形成完整的工作体系，实践中也没有普遍开展；

第三，理论界几乎还没有对此问题开展研究，社会治安综合治理政策的确立首先是实践的需要，带有“摸着石头过河”的明显痕迹。

二、l982年至l990年，社会治安综合治理刑事政策的探索与实验时期

（一）具体提出社会治安综合治理的内容和工作范围

第一，社会治安综合治理的中心环节和根本措施
山东省青岛市人民政府


政府令第194号
关于废止《青岛市专利管理工作的若干规定》等35件政府规章的决定


　　《青岛市人民政府关于废止〈青岛市专利管理工作的若干规定〉等35件政府规章的决定》已于2007年11月27日经市人民政府第33次常务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。


　　市长夏耕　　
　　二○○七年十二月二十八日


　　青岛市人民政府关于废止《青岛市专利管理工作的若干规定》等35件政府规章的决定


　　根据《国务院办公厅关于开展行政法规规章清理工作的通知》（国办发〔2007〕12号）要求和有关法律法规的规定，市政府对现行的政府规章进行了全面清理。经过清理，市政府决定废止《青岛市专利管理工作的若干规定》等35件政府规章。
　　附件：废止《青岛市专利管理工作的若干规定》等35件政府规章目录

　　附件：


　　废止《青岛市专利管理工作的若干规定》等35件政府规章目录


　　序号：1
　　规章名称　青岛市专利管理工作的若干规定
　　发布机关及日期　1988年4月29日市政府发布（青政发〔1988〕78号）
　　说明　2004年11月25日市人大常委会发布《青岛市专利保护规定》,现执行上位法。
　　序号：2
　　规章名称　青岛市城市新建住宅小区管理试行办法
　　发布机关及日期　1988年6月9日市政府发布（青政发〔1988〕120号）
　　说明　2003年6月8日国务院发布《物业管理条例》，2005年11月25日市人大常委会发布《青岛市物业管理条例》，现执行上位法。
　　序号：3
　　规章名称　青岛市引进国外人才工作暂行规定
　　发布机关及日期　1989年1月7日市政府发布（青政发〔1989〕7号）
　　说明　现执行1991年10月4日国务院引进国外智力领导小组等7个单位发布的《关于颁发〈关于鼓励引进国外智力的暂行规定〉的通知》和2001年2月7日国家外国专家局发布的《关于印发〈引进人才专家经费管理实施细则〉（暂行）的通知》。
　　序号：4
　　规章名称　青岛市城市环境卫生有偿服务办法(试行)
　　发布机关及日期　1990年1月12日市政府发布（青政发〔1990〕10号）
　　说明　现执行1997年1月2日青岛市物价局等四部门联合发布的《关于加强环境卫生服务管理的通知》（青价费〔1997〕53号）和2006年4月30日青岛市物价局等三部门联合发布的《关于征收城市生活垃圾处理费的通知》（青价费〔2006〕70号）。
　　序号：5
　　规章名称　青岛市技术引进中专利管理的规定
　　发布机关及日期　1990年6月29日市政府令第３号发布，1993年9月4日修订
　　说明　所依据的《中华人民共和国技术引进合同管理条例》已经废止，设定的行政许可条件已经无上位法依据。
　　序号：6
　　规章名称　青岛市要害部门和要害部位保卫工作暂行规定
　　发布机关及日期　1990年8月23日市政府批准，1990年9月29日市公安局发布（青公发〔1990〕59号）
　　说明　2004年9月27日国务院发布《企业事业单位内部治安保卫条例》，现执行上位法。
　　序号：7
　　规章名称　青岛市监察局关于行政监察立案与行使处分权程序的暂行规定
　　发布机关及日期　1991年1月18日市政府批准，1991年2月21日市监察局发布（青监字〔1991〕9号）
　　说明　1997年5月9日发布《中华人民共和国行政监察法》，2004年9月17日国务院发布《中华人民共和国行政监察法实施条例》，现执行上位法。
　　序号：8
　　规章名称　青岛市城市居民和单位缴纳公共卫生费办法
　　发布机关及日期　1991年8月21日市政府发布（青政发〔1991〕189号）
　　说明　主要内容与《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及2002年6月7日原国家计委等四部委联合发布的《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》（计价格〔2002〕872号）的有关规定相抵触。现执行1997年1月2日青岛市物价局等四部门联合发布的《关于加强环境卫生服务管理的通知》（青价费〔1997〕53号）和2006年4月30日青岛市物价局等三部门联合发布的《关于征收城市生活垃圾处理费的通知》（青价费〔2006〕70号）。
　　序号：9
　　规章名称　青岛市优秀新产品评选奖励办法
　　发布机关及日期　1991年9月7日市政府发布（青政发〔1991〕212号）
　　说明　主要内容已被《青岛市科学技术奖励办法》（市政府令第142号）和《青岛市突出贡献人才奖励办法》（青政办发〔2005〕15号）代替。
　　序号：10
　　规章名称　青岛市肇事肇祸精神病人治疗规定
　　发布机关及日期　1992年8月1日市政府发布（青政发〔1992〕126号）
　　说明　根据上位法的规定，收容遣送制度已经取消，对触犯刑法以外的其他肇事的精神病人或疑似精神病人进行强制鉴定或治疗的规定已经无上位法依据。
　　序号：11
　　规章名称　青岛市行政监察机关处理企业检举、控告、申诉的暂行规定
　　发布机关及日期　1992年8月19日市政府批准，1992年8月25日市监察局发布（青监字〔1992〕43号）
　　说明　所依据的《中华人民共和国行政监察条例》已经废止，现执行1997年5月9日发布的《中华人民共和国行政监察法》和1997年7月7日中共中央、国务院发布的《关于治理向企业乱收费乱罚款和各种摊派等问题的决定》。
　　序号：12
　　规章名称　青岛市禁止向企业摊派暂行规定
　　发布机关及日期　1993年2月22日市政府令第27号发布
　　说明　现执行1997年7月7日中共中央、国务院发布的《关于治理向企业乱收费乱罚款和各种摊派等问题的决定》。
　　序号：13
　　规章名称　青岛市错埠岭热电站工程和青岛发电厂改造供热管网工程集资办法
　　发布机关及日期　1993年4月17日市政府令第4号发布
　　说明　2001年9月《山东省物价厅、山东省财政厅转发〈国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部门收费项目的通知〉的通知》，明确规定取消暖气集资费。现执行2002年11月8日市政府办公厅《关于城市基础设施配套费有关问题的通知》（青政办发〔2002〕88号）。
　　序号：14
　　规章名称青岛市利用市民家庭住所从事经营服务的规定
　　发布机关及日期1993年11月17日市政府令第13号发布
　　说明我市对市民利用住宅房屋从事营业活动的管理方式进行了调整，已停止对住宅小区内利用房屋从事经营性活动的审批。
　　序号：15
　　规章名称　青岛市在市区职工中征收义务教育费的暂行规定
　　发布机关及日期　1995年3月31日市政府发布（青政发〔1995〕57号）
　　说明　主要内容与2004年4月8日《山东省财政厅转发财政部〈关于发布全国性政府性基金项目目录的通知〉的通知》(鲁财综〔2004〕27号)相抵触。
　　序号：16
　　规章名称　青岛市在宾馆业征收义务教育费暂行规定
　　发布机关及日期　1995年6月21日市政府发布（青政发〔1995〕120号）
　　说明　主要内容与2004年4月8日《山东省财政厅转发财政部〈关于发布全国性政府性基金项目目录的通知〉的通知》(鲁财综〔2004〕27号)相抵触。
　　序号：17
　　规章名称　青岛市城镇非农业人口义务兵家属优待金统筹管理办法
　　发布机关及日期　1995年6月22日市政府令第37号发布
　　说明　主要内容与2004年5月24日《青岛市财政局转发〈山东省财政厅转发〈财政部关于发布全国性政府性基金项目目录的通知〉的通知〉的通知》（青财综〔2004〕29号）相抵触。
　　序号：18
　　规章名称　青岛市结婚迎亲车辆管理规定
　　发布机关及日期　1996年2月13日市政府令第49号发布
　　说明　主要内容与《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国行政处罚法》等法律相抵触。
　　序号：19
　　规章名称青岛市劳动合同管理规定
　　发布机关及日期1996年3月7日市政府令第53号发布
　　说明主要内容与2007年6月29日发布的《中华人民共和国劳动合同法》相抵触。
　　序号：20
　　规章名称　青岛市客运出租汽车经营权有偿使用管理试行办法
　　发布机关及日期　1996年4月25日市政府令第56号发布
　　说明　2007年3月21日市人大常委会发布《青岛市出租汽车客运管理条例》，现执行上位法。
　　序号：21
　　规章名称　青岛市国有企业监事会工作暂行规定
　　发布机关及日期　1996年10月28日市政府令第61号发布
　　说明　现执行2005年10月27日发布的《中华人民共和国公司法》和2005年6月28日市政府发布的《青岛市市属国有及国有控股企业监督机构工作规定》（市政府令第180号）。
　　序号：22
　　规章名称　青岛市股份制企业监事会工作暂行规定
　　发布机关及日期　1996年10月28日市政府令第62号发布
　　说明　现执行2005年10月27日发布的《中华人民共和国公司法》和2005年6月28日市政府发布的《青岛市市属国有及国有控股企业监督机构工作规定》（市政府令第180号）。
　　序号：23
　　规章名称　青岛市城镇个体业主及其从业人员和自由职业者社会养老保险暂行办法
　　发布机关及日期　1996年12月4日市政府令第65号发布
　　说明　主要内容与国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）相抵触。
　　序号：24
　　规章名称　青岛市国有资产委托运营办法
　　发布机关及日期　1997年3月17日市政府令第70号发布
　　说明　现执行2006年1月26日市政府发布的《青岛市企业国有资产监督管理暂行办法》（市政府令第187号）。
　　序号：25
　　规章名称　青岛市国家公务员培训暂行规定
　　发布机关及日期　1997年9月8日市政府发布（青政发〔1997〕152号）
　　说明　所依据的《国家公务员暂行条例》已经废止，现执行2005年4月27日发布的《中华人民共和国公务员法》。
　　序号：26
　　规章名称　青岛市海域使用管理暂行规定
　　发布机关及日期　1997年10月27日市政府令第78号发布
　　说明　1999年8月22日市人大常委会发布《青岛市海域使用管理条例》，现执行上位法。
　　序号：27
　　规章名称　青岛市企业国有产权转让监督管理暂行规定
　　发布机关及日期　1997年3月11日市政府令第69号发布
　　说明　现执行2003年5月27日国务院发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》和2005年2月4日市政府国资委发布的《青岛市企业国有产权转让管理暂行办法（试行）》（青国资委〔2005〕13号）。
　　序号：28
　　规章名称　青岛市国家公务员申诉控告工作暂行规定
　　发布机关及日期　1998年10月12日市政府批准发布（青政办发〔1998〕107号）
　　说明　现执行2005年4月27日发布的《中华人民共和国公务员法》。
　　序号：29
　　规章名称　青岛市专职监事会主席暂行规定
　　发布机关及日期　1999年3月10日市政府发布（青政发〔1999〕10号）
　　说明　现执行2005年6月28日市政府发布的《青岛市市属国有及国有控股企业监督机构工作规定》（市政府令第180号）。
　　序号：30
　　规章名称　青岛市企业财务总监暂行规定
　　发布机关及日期　1999年3月10日市政府发布（青政发〔1999〕41号）
　　说明　现执行2005年6月28日市政府发布的《青岛市市属国有及国有控股企业监督机构工作规定》（市政府令第180号）。
　　序号：31
　　规章名称　青岛市企业贷款担保资金管理暂行办法
　　发布机关及日期　1999年9月28日市政府令第96号发布
　　说明　主要内容与2005年10月27日发布的《中华人民共和国公司法》等法律相抵触。
　　序号：32
　　规章名称　青岛市国家公务员职位管理规定
　　发布机关及日期　1999年10月20日市政府发布（青政发〔1999〕215号）
　　说明　主要内容与中共中央、国务院《关于印发〈中华人民共和国公务员法〉实施方案的通知》（中发〔2006〕9号）中附件三《公务员职务与级别管理规定》的规定相抵触。现执行2005年4月27日发布的《中华人民共和国公务员法》和中共中央、国务院《关于印发〈中华人民共和国公务员法〉实施方案的通知》。
　　序号：33
　　规章名称　青岛市国家公务员非领导职务职位设置实施办法
　　发布机关及日期　1999年10月20日市政府发布（青政发〔1999〕216号）
　　说明　主要内容与中共中央、国务院《关于印发〈中华人民共和国公务员法〉实施方案的通知》（中发〔2006〕9号）中附件四《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》的规定相抵触。现执行2005年4月27日发布的《中华人民共和国公务员法》和中共中央、国务院《关于印发〈中华人民共和国公务员法〉实施方案的通知》。
　　序号：34
　　规章名称　青岛市物业管理公共资金收取使用管理办法
　　发布机关及日期　2000年2月22日市政府发布（青政发〔2000〕32号）
　　说明　该办法规定的主要事项已按照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定和财政部、省财政厅等部门清理收费工作的要求所清理，并于2004年6月下发《青岛市财政局、青岛市物价局关于取消部分行政事业性收费的通知》（青财综〔2004〕39号）。
　　序号：35
　　规章名称　青岛市城市管理监察规定
　　发布机关及日期　2002年5月30日市政府令第139号发布
　　说明　2006年6月29日市人大常委会发布《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》，现执行上位法。