“小所办大案”模式锻造基层科学监管能力

邹清奇


关键词：小所办大案 基层执法能力 科学监管


内容提要：随着工商系统监管重心的下移，工商所渐渐成为加强市场监管和行政执法的关键。“小所办大案”作为一种基层执法能力建设模式，其合理性、可行性以及操作性都值得我们去探讨，从而提高科学监管能力，形成点线结合，覆盖面广的行政执法网络。
引子.
“小所办大案”模式是工商所勇担市场监管和行政执法任务的一种体现。在工商系统，工商所是最小的级别，所以称“小所”，同时也数量最多、分布最广；农村工商所，更是“小所”中的小。 “大案”在这里也是一种泛指，和“小所”相对；以前，工商所与“案件”是很少关联的，那时工商所的主要任务是规费征缴与集贸市场的驻场管理；查处经济检查案件一般是上级局的专门股、站、队的事，基层所多是配合调查、协助处理。现今，工商所逐渐成为查办各种违法案件的主力军，有时甚至办成大案，展现出基层执法能力的新气象。
“小所办大案”模式产生的必然性
从对初生态的集贸市场和小商小贩的管理，到“六管一打一制止”， 到现阶段对社会主义大市场的监管，工商部门的职能随着市场经济的发展而不断变化。随着我国加入WTO和经济的全球化，我们的监管理念、方式方法必须跟上时代潮流的发展。国务院的“三定”方案，确立了工商部门作为一个市场综合执法机构的地位。工商所处于市场监管的第一线，其重要地位和作用必然愈加显现，监管重心的下移，形成“小局大所”的格局。《工商行政管理所条例》把基层工商所的职能进行了界定：工商所是法律授权的行政执法组织，可以依法在一定的权限内以自己名义作出行政处罚；而工商所作为县级（区）局的派出机构，又可以受上级局委托或指定承办以上局级名义处罚的案件。基层工商所在法律地位上的两重性，使工商所理所当然成为各项市场监管法规的执行者，各种经济违章案件的查办者，工商行政执法的排头兵，消保维权的勇士。如广东工商局2000年把案值3万元以下的经济案件的处罚权交给基层工商所，以基层建设促进行政执法建设，结果2001年“全省工商所共查处各类案件共4988件，占全省工商系统查处案件总数的76.8%,使工商所成了行政执法和市场监管的主力军” ①。“小所办大案”模式的应是“小局大所”改革的良性效果，是基层工商所加强科学监管和执法能力建设的必然。

“小所办大案”模式的可行性和效能分析
在因特网的探索引擎输入“小所办大案”的关键词，你会发现很多和工商行政执法相关信息条目。各地工商部门把办案权适当下放到基层所后，人力资源、物质保障、人员素质适当向工商所倾斜，使工商所以一种崭新的面貌出现在市场监管和行政执法的第一线。以笔者所在的农村工商所为例（现有公务员2人），2000年之前每年全所罚没款入库额不足3000元，而且多是以当场处罚案件为主，主办的案件都是象征性的一两件。从2001年开始，该所查办案件的件数和案值、罚没金额逐年直线上升。去年全年罚没额达35000元，案值达50000元，这在以前是不可想象的，而该所在北流市局的27个工商所中在行政执法办案工作方面并不算突出，有的所罚没款入库超过了100000元。在近期的《工商行政管理》半月刊的“工商所专页”，经常有介绍基层工商所显著的办案成绩的文章，如黑龙江省大庆市工商局让胡路分局龙岗工商所是清一色的女子工商所，有公务员18人，“自2001年以来，全所累计处案件364件，罚没款309万元，罚没5万元以上的案件7件，10万元以上的案件6件，20万元的案件5件。所查办的案件涉及企业商标侵权、医疗机构商业贿赂、金融部门的不正当竞争行为，非法销售商品房，非法从事证券交易等20多个方面。”从这个典型的工商所看，在2001年之前，全所只有副所长一人有办案经验，“其他同志不会办案，不敢办案”，后来在上级局的支持下，“从不敢办案，到敢于办案……并开始查办大要案”。②通过系列事实，我们可知工商所的行政执法向“敢管”“会办”“办大案”的方向发展，而且查办案件的范围基本囊括了工商的所有职能。
工商所办案具有四大优势：一是人员优势，“大所小局”的设置导致这一优势的凸显；二是地域优势，工商所处于第一线，便于发现案源，迅速出击；三是政治优势，工商所点多面广，不但有利消除行政执法上的盲点盲区，而且可以及时把法律法规和党的方针政策送到千家万户，在维护消费者合法权益的同时，对密切党同群众的血肉联系，实现执法为民的历史使命，树立工商形象有也有特别的意义。四是工作性质上的优势，上级局层层布置的各类专项检查，“经济户口”制度的完善规范化，市场巡查制度的日常化，使工商所的执法人员得到了有效的锻炼，成为业务尖兵和多面手，又熟悉解辖区各类经营主体的具体情况，能保持高度的案件敏感性。而各地推行的信息化建设，使办案的立、办、审、定等各个环节加快，流程更顺畅，从而使工商所的执法成本降低，执法效率提高。如山东省淄博市工商局的工商所，“行政处罚全都实现信息化后，办案成本比改革前减少27%，但是2004年工商所办案件数占系统办案总数的73%。”③
“小所办大案”的模式是适应依法行政的大形势，加强市场监管，实现行政执法职能到位的合理选择，效果是显著的，工商所成为行政执法办案的主力军，促使各地工商部门愈来愈重视利用这种有效的模式，不断提高工商所的执法能力建设水平。如山西省工商局尝试把商标侵权案交由基层工商所查办，使“工商所实现了从收费所向监管市场主力军这一战略转移之后，再实现从办理一般案件向办理专业性、复杂性案件的‘第二次战略转移’，提升工商所的办案水平和档次”，“结果全省工商系统83%商标侵权案是由工商所查办的”④。全面实施“小所办大案”的模式和工商所执法办案范围的扩展，执法办案水平的提高会有效形成点线面结合的工商行政执法网络，有利于对大市场的科学监管。
工商所成为办案的主力军，执法效率提高了，执法成本必定会降低，于是行政执法力度加大，反之经营者的违法成本增加，相应的守法效益加大，从而使整个市场的守法诚信经营行为成为一种有利选择，市场正常的经营秩序得到维护，又促进了正当竞争，这是“用最小行政管理成本获取最大行政效益”原理的科学体现，也是“小所办大案”模式的效能分析公式。
实践中“小所办大案”模式的操作性
“小所办大案”模式产生的时间不长，我们要慢慢摸索其中的规律，逐渐完善其运作方式，对出现的问题要及时研究解决，做到“扬长避短，有备无患”。加强基层的软硬件综合建设，保障必备的人力、物力、财力的成本投入，这是物质基础；此外按照“依法行政”的原则，敢于积极行政，创新突破，实践操作中须注意以下几点：
1、 “小所办大案”，素质要先行。“人员素质”是执法办案的关键所在，我们必须建立素质培训经常化制度，打造学习型工商所。
2、 树立“敢办大案，会办大案，办成大案”的信念。既要对自身的执法能力有自信心，又要谨慎冷静应对各种情况，仔细钻研法条，讲究办案技巧，把办案的流程做得滴水不漏；既要冲破常识的束缚，大胆定性定位，又注意在办案切中肯挈地运用法理和引用法条，以减少失误，保证在可能的行政复议和行政诉讼中立于不败之地；对法律法规的广泛涉猎和钻研深究要结合起来，并注意在执法办案实践中灵活应用。如《工商行政管理所条例》规定可以所名义处罚的只有三种情况：“（一）对个体工商户违法行为的处罚：（二）对集市贸易中违法行为的处罚；（三）法律法规和规章规定工商所可以自己的名义作出的具体行政行为。”注意不能在查办案件中犯“名不正”的错误，形成“越权办案”；其实对上述三种情况外的案件，工商所虽不能以自己名义立案，但根据《工商行政管理所条例》第八条的规定：“工商所的具体行政行为是区、县工商局的具体行政行为”，这时工商所可以作为以县（区）局名义处罚的案件的承办单位去查办案件。又如对公用企业限制竞争行为的查处，按《反不正当竞争法》第二十三条的规定应由“省或者设区的市”工商机关实施。普通人认为这些案件是上级局的事，县级局也只是按照《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》（总局20号令）可以是被委托的调查单位，根本与工商所没有关系。但根据仔细对法条的演绎推理可知，上述规定，只是排除了工商所作为此类案件的主办机构的可能性，但没有否定工商所执法人员参与此类案件的调查取证权力。工商所作为县（区）工商局的派出机构，县（区）工商局得到有管辖权的部门的委托后，同样可以指派所的执法人员进行调查，这是有充分的法理支持和法规依据的。依此类推，其他大案要案的查办，工商所也是可以依法参与查办的。
3、 严格遵守“既重实体，又重程序”的执法原则，炼就过硬的执法办案技巧。“重实体，轻程序”是我们传统执法的陋习，这和“依法行政”形势不符，是办案中一定要注意避免的问题，基层工商所办案尤其注意这一点，牢记“程序正义”为法治的核心。
4、 发挥民主集中、合力办案、善于协调的精神。“小所”是“虽小而五脏俱全”的，每个执法人员都是负责多项职能的，是业务多面手，因为人员不多，工作任务繁重，所以在案件特别是大案查办中要恰当利用人力，做到周密部署，分工合作，对可能出现的问题要有预见性，时时和上级局保持联系，发挥中心工商所联勤制的作用，多向当地党委政府汇报求得支持，以求在依法办案和促进当地经济发展两者间寻找最佳结合点。
5、 向科技要管理，推进“数字工商”建设，以信息化建设提高执法效能。“数字工商”是一个很好的提法。工商所通过专线实现省、市、县局联网，真正实现监管的信息化、网络化，“小所办大案”就如虎添翼了。
结束语
“小所办大案”作为新时期加强基层工商所执法能力建设的一个喜人现象，产生的时间不是太长，有许多方面还在探索阶段，需要我们发扬勇于负责、敢于创新的精神，从各个方面支持、鼓励、完善，特别在立法建设方面提供更加有力的支持，以使工商所真正成为执法为民、监管大市场的永远的生力军。

注：①王国明/黄秀苗：《勇挑重担——广东省工商系统以基层建设促进行政执法纪实》，《中国工商报》2002年10月18日第一版
②刘波：《提高办案实战经验 健全办案保障机制》，《工商行政管理》半月刊2004年第五期28页
③孙钢 ：阎光舰 徐爱武：《“法治工商”在山东》，《工商行政管理》半月刊2005第16期48页
④山西省工商局：《重心下移 典型带路 着力推进工商所商标办案工作》，《工商行政管理》半月刊2005年第16期15页



广东省河源市人民政府


关于修订印发河源市扶助残疾人实施办法的通知


各县区人民政府，市府直属各单位：　　现将修订后的《河源市扶助残疾人实施办法》印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市残联反映。


二○一二年一月六日



河源市扶助残疾人实施办法



第一条 为帮助残疾人平等参与社会，共享社会物质文化发展成果，促进社会和谐，根据《中华人民共和国残疾人保障法》、《广东省扶助残疾人办法》和省府办公厅《转发省残联关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设实施意见的通知》（粤府办〔2011〕14号）等规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 持有《中华人民共和国残疾人证》（以下简称《残疾人证》）并且户籍在本市行政区域内的残疾人，按照本办法获得扶助；户籍不在本市行政区域内的，可按照《广东省扶助残疾人办法》及有关规定获得本办法相应扶助。
第三条 教育入学。　　（一）各级人民政府应当将残疾人教育经费列入教育事业经费，并随教育事业经费的增加逐年递增。每年征收的教育附加费，应当增加对残疾人教育的投入。　　（二）残疾学生和残疾人家庭的学生按就地就近的原则，不得歧视其入学。对能适应学习生活的残疾儿童、少年，符合国家规定录取要求的残疾考生，普通小学、初级中等学校，普通高级中等学校、中等职业学校和高等学校,必须招收入学,不得因其残疾拒绝招收。　　（三）对考取全日制大中专院校及普通高中的残疾学生和特困户残疾人子女分别给予适当的一次性资助。对在市特殊教育学校就读的有本市户口的残疾学生，政府每月给予100元生活补助，由市、县区政府各负担50%。　　（四）各级公办职业技能培训机构应当接受符合相应条件的残疾人参加职业技能培训，并减免培训费用。减免费用在残疾人就业保障金中列支。
第四条 就业培训。　　（一）工商行政管理部门对残疾人申请从事个体经营或申办私营企业的，应当优先给予办理。有关部门应当在经营场地等给予照顾，并按照规定免收管理类、登记类和证照类的行政事业性收费。　　对申请个体行医的残疾人，符合办医条件的，有关部门应当优先核发证照。　　（二）有条件的公办医疗机构应当优先安排具备执业资格的盲人专业按摩人员就业；对盲人开办的盲人按摩场所，有关部门应免收卫生费、排污许可证费和其他工本费。　　（三）贫困残疾人首次从事种养业和加工业或个体经营的，各级政府应给予适当的启动资金，扶持资金从残疾人就业保障金中列支。　　对兴办有一定规模的种植、养殖、加工等残疾人扶贫示范基地，并帮助、带动10户以上残疾人或残疾人家属创业且每户年收入1万元以上的，经当地残联核准后可由当地财政给予一次性奖励。　　（四）政府部门和街道、社区应安排一定比例的公益性就业岗位解决残疾人就业，如卫生保洁、绿化、彩票销售、停车场和收费公厕管理及招聘基层组织专职委员等。　　（五）本市行政、事业单位在招聘工作人员时，应优先照顾安排符合条件的残疾人就业。　　（六）各级人力资源社会保障部门和残联所属的就业服务机构应当把有就业愿望与能力的残疾人列入培训计划，免费给予技能培训，并将有求职愿望的残疾人登记造册，免费办理求职登记或者失业登记，免费进行职业指导，优先提供职业培训、职业技能鉴定和推荐就业等服务。　　（七）对从事辅助性就业、庇护性就业的残疾人，收入未达到当地最低工资水平的，按照属地管理的原则，由当地财政给予适当补贴，经费可在残疾人就业保障金中列支。
第五条 生活救助。　　（一）民政部门对符合城乡居民最低生活保障条件的残疾人，应确保纳入最低生活保障；对有重度残疾人的家庭给予政策倾斜（凭残疾证等级为一级、二级）；对无劳动能力、无法定抚养人、无生活来源的残疾人，符合政策的应当优先安排进敬老院（福利院）供养。　　（二）享受城乡居民最低生活保障待遇的贫困残疾人、重度残疾人和一户多残的残疾人参加农村社会养老保险和城镇居民养老保险，其个人缴费部分由县区财政全额负担。　　（三）残疾人经批准修建或改建住宅，住房城乡规划建设部门应根据具体情况报政府批准减收城市基础设施配套费。　　（四）因城市建设规划需要拆迁残疾人房屋的，在临时安置补助费、搬迁补助费、回迁地域、住房楼层等，有关部门要在国家相关政策许可的范围内给予残疾人适当照顾。　　（五）政府实施的安居工程和廉租房，应优先照顾贫困残疾人，对低保户残疾人实行减免租金政策。　　（六）经确认属危房的农村残疾人家庭住房，应列入农村危房改造范围，对于贫困家庭暂无自筹资金能力建设的，通过政府补助、帮扶单位扶持、村统筹等方式建设新房供贫困户居住。　　（七）农村残疾人申请宅基地时，在服从城乡规划、村镇规划的前提下，符合宅基地申请条件的，应当优先安排宅基地。　　（八）各地要建立残疾人托养机构，有计划地实施重度残疾人托养，对生活不能自理的残疾人逐步实行集中托养或实行居家安养或日间照料。贫困家庭的残疾人集中托养、居家安养或日间照料所需费用，由各级财政给予补助。　　积极引导慈善组织和个人兴办残疾人供养、托养、康复等福利机构。对社会力量兴办残疾人服务机构，各级政府应给予政策优惠和扶持，并可通过政府购买社会服务的方式扶助残疾人。　　（九）公安部门对残疾人及其配偶、子女办理户口迁移时，凡符合条件的应优先给予办理，并给予免收有关费用。　　（十）贫困残疾人申办《残疾人证》进行残疾评定，评残机构应免收残疾鉴定费。　　（十一）贫困残疾人家庭免缴生活污水处理费和生活垃圾处理费。　　（十二）供电、供水部门对残疾人申请安装生产和生活用电用水应优先批准安装，并对贫困残疾人家庭给予减免安装费用。　　（十三）残疾人家庭申请安装有线电视，凡安装地点与户口所在地一致的，应当优先安装并减半收取安装费用和管理维护费。　　（十四）残疾人申请安装电话和宽带业务，电信部门应优先批准安装，并免收固定电话业务新装工料费、安装调测费等一次性费用，享受当地宽带接入同档费用的减半优惠。　　（十五）每年“全国助残日”、“国际聋人节”、“国际盲人节”、“国际残疾人日”、“全国肢残人活动日”，残疾人所在单位应给相应类别的残疾人放假1天，并开展相关慰问活动。
第六条 康复医疗。　　（一）享受城乡居民最低生活保障待遇的贫困残疾人家庭、重度残疾人和一户多残的残疾人参加新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险，其个人缴费部分由各级财政负担。贫困残疾人入院治疗，医疗费中个人自负部分确有困难的可申请医疗救助金。　　（二）县区人民政府应当将白内障复明手术、精神病人治疗、肢体残疾人（偏瘫、截瘫、脑瘫、截肢、小儿麻痹后遗症、骨关节病）治疗及假肢安装纳入新型农村合作医疗保障范围。　　（三）医疗卫生机构对残疾人就医给予特殊照顾，乡镇卫生院、社区医疗服务机构一般诊疗费（包括挂号费、诊金、注射费、药事成本服务费）不高于10元，体检费优惠50%，床位费、检查费和手术费优惠20%。县级以上公立医院免收普通挂号费（含普通检查费），诊金、注射费、体检费优惠50%，减收20%床位费、体检费和手术费，并实行挂号、交费、化验、取药等优先。　　医疗机构对残疾人实行免费婚前检查。　　（四）对接受康复医疗的贫困残疾人，由各级残联、卫生、民政和财政部门实施康复救助，救助标准由各县区制定执行。　　（五）各级残联要加强对残疾儿童的抢救性康复工作。公办康复机构对接受康复训练的，6周岁以下免收康复训练费。听力语言、脑瘫、自闭症和智力康复训练儿童，到合法民办康复机构进行康复训练，纳入省残疾儿童抢救性康复项目范围，对家庭经济困难和有康复需求的贫困残疾人和对0-6周岁残疾儿童免费提供辅助器具和防护用品适配服务。　　（六）各级人民政府应当加强和完善残疾人康复服务网络建设，各级基层卫生机构应当健全残疾人康复指导机构，对特困残疾人实施医疗康复救助，对重症入院的贫困残疾人实施特别救助。
第七条 社会保障。　　（一）残疾人凭《残疾人证》可以免费进入博物馆、纪念馆、科技馆、美术馆、展览馆、文化馆（室）、体育场（馆）、科技活动中心、青少年活动中心、公园、旅游风景区等公共场所（上述场所举办大型商业性文体活动时除外）。影剧院在“全国助残日”和国际各类残疾人日凭《残疾人证》对残疾人免费开放；对盲人、智力残疾人、双下肢重度残疾人，可以允许一名陪护人员免费进入上述公共场所。　　残疾人持残疾人证免费办理图书馆借书证、阅览证。盲人读物免费寄送。　　（二）残疾人外出乘坐车（船）可优先购票，运输企业应尽可能提供方便给予免费携带其随身必备的辅助器具。残疾人凭《残疾人证》免费乘坐市内公共汽车。　　公共停车场所免费给下肢残疾人停放代步交通工具。　　（三）各级公安交通管理部门要积极为残疾人申领驾驶证、办理机动车牌证等业务提供方便，在办公、考试场所设置无障碍通道，优先受理、办理有关业务，减少残疾人等候时间。　　（四）公共停车场应按总停车位2%的比例在方便残疾人通行的区域设置残疾人专用停车位，比例不足一个的至少应设置1个残疾人专用停车位。公共停车场应当设置残疾人专用停车位显著标志。　　（五）文化、体育部门和残联应积极组织、指导残疾人开展文化、娱乐、体育等活动，培养残疾人文艺、体育人才，并免费提供训练、排练器材和比赛场馆。残疾人参加县级以上文化、体育、职业技能等竞赛、演出活动，所在单位应给予支持，其正常工资、奖金及福利待遇不变。对无固定收入的残疾人，组织者应当给予补助。对获奖的残疾人，给予适当奖励。　　（六）市区及重点城镇新建、扩建、改建城区道路、公共建筑和住宅小区时，应按照有关规定建设残疾人无障碍设施；市、县区公共图书馆应设立视障人士阅读区和无障碍设施；交通运输、城市公共交通要加大无障碍设施建设和改造力度，公共交通工具要逐步配置语音、字幕等无障碍设施。
第八条 法律扶助。　　（一）残疾人的合法监护人和抚养人必须履行应尽的监护责任和抚养义务，禁止歧视、侮辱、虐待、遗弃、伤害残疾人。县区人民政府应当建立残疾人法律救助工作协调机制，做好残疾人法律服务、法律援助工作，协调有关部门依法查处侵害残疾人合法权益的行为。　　（二）法律服务机构对残疾人申请追索赡养费、抚养费、劳动报酬、工伤赔偿、抚恤金，办理司法鉴定、公证等法律事务，应当优先受理。对符合法律援助条件的，法律援助机构应当优先给予法律援助。　　（三）公诉案件被告人是盲、聋、哑人没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护人时，法律援助机构应当提供法律援助，无须对其经济状况进行审查。　　（四）残疾人合法权益受到侵害，需要提起诉讼，经济有困难的，可依规定向人民法院申请减免诉讼费用。
第九条 有关行政主管部门、残联及其工作人员违反本办法，不依法履行职责，应当给予残疾人扶助而未给予的，或者滥用职权侵害残疾人合法权益的，由上级行政机关或有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他责任人依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十条 本办法所称贫困残疾人是指持有当地乡镇（街道）残联出具的残疾人贫困证明的残疾人。
第十一条 各县区可参照本办法，结合本地实际，制定具体实施办法。第十二条 本办法自印发之日起实施，有效期为5年。原《河源市扶助残疾人实施办法》（河府〔2007〕131号）同时废止。